Ko smo okoli leta 2012 v Mreži za prostor razpravljali o prostorski zakonodaji in se je napovedovala priprava druge verzije Zakona o urejanju prostora (kasnejši ZUreP-2), so tisti, ki se v praksi dnevno ukvarjajo z načrtovanjem prostora, govorili samo eno: »Kakršenkoli je že prostorski zakon, samo naj se ne spreminja ves čas.«. Takrat je ta bolečina razumljivo izhajala iz izkušnje v letu 2002 sprejetega prvega celovitega prostorskega zakona v samostojni Sloveniji (Zakona o urejanju prostora, ZUreP-1), ki ga je že v letu 2007 zamenjal Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ta pa je del svoje vsebine (glede državnega načrtovanja) leta 2010 odstopil Zakonu o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP). Hkrati z ZUreP-1 je bil sprejet tudi Zakon o graditvi objektov (ZGO-1).
Ne gre za bolečino, ki bi izvirala iz težnje po udobju ali zgolj lažjem delu, temveč iz težnje, ki jo narekuje prostor sam. Prostor je nepremična skupna omejena dobrina in vrednota. Karkoli se v njem zgodi, tam tudi dolgo ostane, s tem pa vpliva na naše navade in življenjske vzorce. Zato urejanje prostora terja stabilnost, dolgoročno predvidljivost in s tem tudi pravno varnost ter načrtovanje, ki je plod razmisleka o dolgoročnih posledicah in vplivih ter družbo usmerja k potrebnim spremembam.
Za dnevno politiko bi morali biti sistemi urejanja prostora zato nedotakljivi, razen v prizadevanju k čim boljši organizaciji dela in procesov urejanja prostora. V največji meri je prostorsko načrtovanje namreč lahko učinkovito le, če je okoli potrebnih procesov usklajevanja javnih in zasebnih interesov vzpostavljena dobra organizacija dela z zadostnim številom usposobljenega kadra. Pomembno je tudi, da je vključujoče in da se dosledno izvaja nadzor nad (nezakonitim) dogajanjem v prostoru z okrepljenimi in finančno dovolj podprtimi inšpekcijskimi službami. Ravno to bi morala biti prioritetna naloga oblasti na področju urejanja prostora. Namesto tega pa vsak nov set oblasti ta manko, ki pri prostorskem načrtovanju nastaja, skuša vztrajno nadomestiti s spreminjanjem prostorske zakonodaje, krajšanjem rokov, iskanjem bližnjic, izjem in olajšav in z obsežnimi legalizacijami nezakonitih gradenj z gradbenimi zakoni.
Ponovno vračanje k celovitemu urejanju prostora je v letu 2018 predstavljal Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2), ki je nadomestil vse prejšnje in novi Gradbeni zakon (GZ). Da se tudi po sprejemu ponovno celovite prostorsko-gradbene zakonodaje pokaže potreba po spremembi ali popravku kakšnega člena, je pričakovati, vendar pa je predolg spisek želja ob ponovni menjavi oblasti v letu 2022 vodil do spet novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) in novega Gradbenega zakona (GZ-1).
ZUreP-3 v evoluciji prostorske zakonodaje v Sloveniji v uvodnih delih predstavlja napredek glede utrditve pomena različnih javnih interesov v prostoru, ciljev in namena urejanja prostora ter temeljnih načel. Dobro ima zasnovano tudi hierarhijo prostorskih planov in izvedbenih prostorskih aktov. Ko pa preide na konkretno načrtovanje prostora, postajajo mehanizmi varstva javnih interesov vse šibkejši in v vsebini najdemo mnoge izjeme, bližnjice ter postopke lokacijske preveritve, ki so postali široka praksa prostorskega načrtovanja. Še tako dobro zasnovan prostorski načrt, ki je (od zgoraj navzdol) sledil temeljnim vodilom ZureP-3 in višjih strateških aktov, se bo slej ko prej »razgradil«, ko se bodo vanj skozi leta (od spodaj navzgor) integrirale neštete bolj ali manj široke prostorske rešitve lokacijskih pobud.
Enotnost in celovitost urejanja prostora pa je načeta tudi s področnim urejanjem prostora. Del tega je že dolgo zajet v Zakonu o kmetijskih zemljiščih, čeprav ločeno urejanje nikoli ni bilo utemeljeno. Celovito samostojno urejanje pa si je sredi leta 2023 prilastil Zakon o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije, ki je uredil številne spremembe in izjeme, poleg ključnih ZUreP-3 in GZ-1 še glede 16 drugih zakonov, ki so za urejanje prostora tudi pomembni. Res je povečevanje deleža električne energije, pridobljene iz obnovljivih virov energije (OVE), predvsem iz sonca in vetra, katerima je zakon primarno namenjen, podnebna prioriteta Slovenije. Ni pa razumljivo, zakaj se ustreznih učinkov v prostoru ne bi dalo doseči z boljšo organizacijo izvajanja obstoječih zakonov. ZUreP-3 recimo že vključuje posebna določila, ki se nanašajo na načrtovanje in umeščanje naprav OVE. Tudi procesi po drugih zakonih bi bili lahko brez spreminjanja zakonov bolj učinkoviti – na primer s formiranjem in dobrim usklajevanjem delovnih/projektnih skupin vseh relevantnih odločevalcev. Izboljšanje organizacije izvedbe procesov bi utrjevalo osrednji režim urejanja prostora po ZUreP-3 in s tem stabilnost prostorskega načrtovanja. Tako pa sektorsko urejanje bližnjic vzbuja apetit drugim sektorjem, ki si želijo podobno.
Nazadje je do urejanja številnih odstopanj od prostorskega načrtovanja prišlo zaradi poplav avgusta 2023. Po naključju so se stvari začele urejati nemudoma po sprejemu posebne ureditve umeščanja naprav OVE. Za reševanje posledic katastrofalnih poplav sta bila sprejeta Zakon o interventnih ukrepih za odpravo posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023 (ZIUOPZP) in Zakon o obnovi, razvoju in zagotavljanju finančnih sredstev (ZORZFS). Kaj prinašata glede urejanja prostora?
Zakon o interventnih ukrepih za odpravo posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023
Zakon velja od 2. 9. 2023 in določa nujne interventne, sanacijske in preventivne ukrepe, postopke za izvedbo in spremljanje teh, ter spreminja ali določa odstopanje od zakonskih določil 43 zakonov, med drugim:
- Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3): Zakonu se dodaja nov člen, ki določa posebno obliko občinskega podrobnega prostorskega načrta – OPPN za odpravo posledic naravne nesreče. Ta lahko spremeni tudi namensko rabo prostora in prostorske izvedbene pogoje, določene z občinskim prostorskim načrtom (OPN), občina pa ga lahko sprejme, tudi če nima OPN. Območja, za katera se lahko sprejme OPPN za obnovo, ob upoštevanju obsega in posledic naravne nesreče, določi vlada. OPPN za odpravo posledic naravne nesreče je v javnem interesu. Sočasno z njegovo pripravo in sprejemom se pripravi in sprejme tudi spremembe in dopolnitve OPN po kratkem postopku.
- Zakona o varstvu okolja (ZVO-2): Zakon določa, da za projekte ali dele projektov, potrebne za odpravo posledic poplav in plazov po interventnem zakonu (ZIUOPZP), ne bo treba spoštovati predpisov, ki določajo presojo vplivov na okolje.
Zakon o obnovi, razvoju in zagotavljanju finančnih sredstev
Ta velja od 23. 12. 2023 in določa ukrepe zagotavljanja obnove in razvoja na območjih, ki so jih avgusta prizadele poplave in zemeljski plazovi. Zakon spreminja ali določa odstopanja od določil 30 zakonov, ki veljajo do 31. 8. 2028. Med drugim gre za:
- Zakon o urejanju prostora (ZureP-3): Spreminja se opredelitev nadomestne gradnje in se kot taka šteje tista gradnja, s katero se namesto objekta, ki je bil poškodovan ali uničen, zgradi nov objekt, ki od obstoječega objekta ne odstopa več kot 10 metrov glede na njegovo lego, katerega gabariti se ne povečajo za več kot 10 odstotkov v vsako smer in se njegova namembnost ne spremeni. Zaradi gradnje nadomestnih objektov v skladu s sklepom vlade, ki določi nepremičnine za odstranitev, lahko občina z OPPN v delu ali celotnem območju urejanja spremeni tudi namensko rabo prostora oziroma prostorske izvedbene pogoje brez predhodne spremembe OPN. Nadomestna gradnja je možna tudi na komunalno neopremljenih ali delno opremljenih zemljiščih, če se opremljanje izvaja hkrati z gradnjo objekta. Obstoječega objekta pa ni treba odstraniti pred začetkom gradnje nadomestnega objekta, temveč do pridobitve uporabnega dovoljenja. Zakon določa tudi nadomestitveni objekt, ki se namesto obstoječega objekta, ki ga vlada določi za odstranitev, zgradi na drugi lokaciji. Širijo se tudi možnosti urejanja prostora s postopkom lokacijske preveritve na prizadetih območjih. Ti omogočajo manjšo širitev območja stavbnih zemljišč, manjše spremembe podrobnejše namenske rabe prostora in prostorskih izvedbenih pogojev glede nadomestnih gradenj ter glede načrtovanja vodne infrastrukture, namenjene odpravi posledic poplav in plazov. Pri tem manjša širitev območja stavbnih zemljišč ne presega 3000 m2 in se območje obstoječih stavbnih zemljišč poveča za največ 80 odstotkov svoje velikosti, ne glede na število izvedenih lokacijskih preveritev. Postopek lokacijske preveritve je nekoliko spremenjen, ostaja pa 15 dnevna javna razprava. Za namen obnove pa se spreminjajo tudi določila glede razlastitve.
- Gradbeni zakon (GZ-1): Zakon določa, da za odstranitev objektov, ki jih bo zaradi obnove potrebno odstraniti, ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja. Pri rekonstrukciji objektov, s katerimi se bo vzpostavljalo prejšnje stanje, bodo možna manjša odstopanja. V postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja za gradnjo objektov (v zvezi s prizadetimi objekti, nadomestitvenimi objekti ter cestno in vodno infrastrukturo) se v primeru, če mnenjedajalec mnenja ne poda v roku 30 dni, šteje, da je predvidena gradnja skladna s predpisi. To ne velja za mnenja glede presoje sprejemljivosti v skladu z Zakonom o ohranjanju narave. Krajša se rok za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja in za vložitev tožbe zoper odločitev.
- Zakon o kmetijskih zemljiščih (ZKZ): Nadomestitveni kmetijski objekti se lahko načrtujejo na kmetijskih zemljiščih brez spremembe namenske rabe. Sprejem takega OPPN je v javnem interesu. Prednost pri nakupu kmetijskega zemljišča za namen nadomestne gradnje oziroma nadomestitvenih objektov ima Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov. Če se načrtujejo prostorske ureditve zaradi odprave posledic poplav in plazov na prizadetih območjih, ni treba izvesti nadomestnih ukrepov (zagotovitev drugih primerljivih kmetijskih zemljišč ali izboljšanje prsti). Na kmetijskih zemljiščih je dopustna tudi gradnja vodne infrastrukture, namenjene varstvu pred poplavami.
- Zakon o ohranjanju narave (ZON): Zakon določa, da za odpravo škode na objektih, prizadetih v poplavah in plazovih, ki se izvaja z vzdrževanjem ali manjšo rekonstrukcijo objekta, ni treba izvesti presoje sprejemljivosti in pridobiti mnenj, soglasij, dovoljenj ali drugih odobritev za posege v naravo.
- Zakon o vodah (ZV-1): Zakon določa, da za vzdrževanje ali manjšo rekonstrukcijo prizadetih objektov (ki so obstoječi objekti, poškodovani v poplavah in plazovih in zavedeni v evidenci naravnih nesreč ali v Programu odprave posledic za državno infrastrukturo), ki bi lahko trajno ali začasno vplivala na vodni režim ali stanje voda, ni treba pridobiti vodnega soglasja.
Število aktualnih sprememb in odstopov od določil veljavnih zakonov, pomembnih za urejanje prostora, je torej veliko, urejanje prostora postaja nepregledno, pravna varnost in predvidljivost pa slabi. Postavlja se vprašanje, kako se tem pogostim spremembam in izjemam lahko prilagajajo vsi relevantni deležniki. Koliko so na primer javni uslužbenci deležni dobrih navodil in usposabljanj za uporabo te nepregledne množice pravil, da lahko kakovostno in zakonito odločajo? Po drugi strani se postavlja tudi vprašanje kvalitetnega nadzora dogajanj v prostoru.
Ministrstvo nadzira občinsko prostorsko načrtovanje le kot državni nosilec urejanja prostora za področje prostorskega razvoja tako, da v postopkih priprave prostorskih aktov skrbi za upoštevanje nadrejenih prostorskih aktov in državnih pravil urejanja prostora iz njegove pristojnosti. Dvomimo lahko v učinkovitost takega nadzora, saj se ob tem precej prostorskega načrtovanja odvija mimo teh mnenj. V velikem obsegu se prostorsko načrtovanje odvija preko postopka lokacijske preveritve, v katerem se »pozove morebitne nosilce urejanja prostora«. Odločitve v teh postopkih se naknadno vključijo v OPN po kratkem postopku, v katerem pa nosilci urejanja prostora ne sodelujejo.
Po drugi strani pa civilna družba nima možnosti uveljavljati pravnega varstva v primeru nezakonitosti, kar je pomembno predvsem, kadar gre za spremembo namembnosti zemljišč. Ne glede na to, da ZUreP-3 še določa možnost upravnega spora zoper prostorski izvedbeni akt, je Ustavno sodišče odločilo, da podobno določilo iz ZUreP-2, s tem, ko je odločanje prepustilo Upravnemu sodišču, ni skladno z ustavo.
V zadnjih 20 letih se tako prostorski predpisi, spremembe in izjeme kopičijo, roki se krajšajo, hkrati pa se ne krepi organizacija procesov prostorskega načrtovanja. Že po ZUreP-2 bi morala biti v letu 2018 vzpostavljena Prostorski svet kot strokovno posvetovalno telo ministrstva, pristojnega za prostor, in Komisija vlade za prostorski razvoj, kar se še do danes ni zgodilo. Ministrstvo je tudi že nekaj let nazaj odpravilo službo za sisteme urejanja prostora in varstva okolja. Dobro organizirani in vključujoči procesi so rešitev za trajnostno urejanje prostora, h kateri pa država še ni aktivno pristopila.
Pripravila: Senka Šifkovič, IPoP – Inštitut za politike prostora
—
Foto: Chris Gallagher on Unsplash
