Pomen ekološke funkcije lastnine narašča

Članki

Evropski parlament je novembra 2019 pred 25. podnebnim vrhom v Madridu razglasil podnebne in okoljske izredne razmere in napovedal 55 odstotno znižanje toplogrednih emisij do leta 2030. Organizacija združenih narodov (OZN) pa je oktobra 2021 na 48. zasedanju Sveta OZN za človekove pravice v Ženevi na pobudo Slovenije in podobno mislečih držav sprejela resolucijo o pravici do zdravega, čistega in trajnostnega življenjskega okolja in z veliko podporo držav članic uveljavila to novo človekovo pravico na globalni ravni. Svetovni voditelji in znanstveniki nam sporočajo alarmantna dejstva o stanju okolja in opozarjajo na resnost razmer v okolju in družbi. Stanje okolja in podnebne spremembe ogrožajo dostop do vode in hrane, krčijo življenjski prostor ljudi in kritično ogrožajo zdravje in življenja ljudi ter narave oziroma njeno biotsko pestrost.

V skupnem interesu človeštva zato postaja, da družba na globalnem in lokalnem nivoju angažira vse možne vire za zaustavitev degradacije in izboljšanje stanja okolja in narave. V tem okviru se spreminja tudi pogled na rabo prostora, zemljišč in stavb. Skupni, torej javni interes varstva okolja in ohranjanja narave narašča in postaja vse pomembnejši, zato se spreminjajo tudi razmerja med javnim in zasebnim lastninskim interesom. V zadnjih tridesetih letih, odkar smo v Ustavo RS zapisali nedotakljivost lastninske pravice, hkrati pa tudi njeno rabo na način, da se zagotavljajo gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine, se je stanje okolja na globalni in lokalni ravni tako poslabšalo, da je treba ekološko in socialno funkcijo lastnine ter z njima povezano smotrno rabo zemljišč in stavb na novo premisliti. Te opredelitve so namreč živi del ustave in ne morejo in ne smejo biti »zamrznjene« v nekem času, temveč se spreminjajo.

»Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širše družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina. Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice«. (iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-139/15)

Pogoje rabe prostora, zemljišč in stavb določajo prostorski akti. Država in občine pogoje na podlagi zakona, prostorskih strateških aktov, ocene stanja in potreb določijo v izvedbenih prostorskih aktih, ki so temeljni pravni instrument uresničevanja ekološke funkcije lastnine (določijo način uživanja lastnine, npr. namensko rabo prostora, prostorske izvedbene pogoje za posege v prostor). Posebej pri posegih, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje, so občine še vedno zadržane pri določanju in uveljavljanju pogojev rabe in prostorsko ureditvenih režimov (npr. uveljavljanje ambicioznejšega varovanja zelenih površin in dreves ter dodatnega ozelenjevanja, omejevanje širjenja neprepustnih talnih površin – kar so pomembni ukrepi blaženja učinkov podnebnih sprememb) zaradi bojazni, da bi lahko prišlo do odpora lastnikov in konfliktov glede morebiti nesorazmernega posega v zasebno lastnino. V današnjem času, ko je vendarle vse bolj nujno tudi skozi rabo (vseh) zemljišč in prostorskih prvin na določenih območjih pospešeno izvajati učinkovite ukrepe za zaustavitev degradacije okolja in narave ter blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje, ta bojazen postaja vse manj utemeljena.

 

Kaj pravita Ustava RS in Ustavno sodišče?

Za razumevanje lastninske pravice, opredeljene v 33. členu Ustave, ki zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja (s katerim se ta prispevek ne ukvarja), je treba upoštevati predvsem 67. člen. Skladno s tem zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (lastninsko pravico dopolni s socialno in ekološko vezanostjo lastnine).  Ker je ekološka funkcija posebej izpostavljena, pomeni, da je Ustava ne šteje le kot podvrsto socialne funkcije, temveč kot samostojno funkcijo, s katero varuje tudi javne interese varstva narave same po sebi.

33. člen Ustave varuje samo lastninsko pravico, ki pomeni uresničevanje človekove svobode na premoženjskem področju in zajema svobodo pridobivanja lastnine, pravico odtujevanja in zaupanje v pridobljene pravice. Vendar pa lastninska svoboda ni neomejena, zanjo namreč velja splošno določilo tretjega odstavka 15. člena Ustave, po katerem so človekove pravice omejene s pravicami drugih. Specifično pa je lastninska pravica posebej omejena še z določilom 67. člena in imperativom prvega odstavka 71. člena Ustave, po katerem zaradi smotrnega izkoriščanja zemljišč zakon določa posebne pogoje za njihovo uporabo. Na samem robu posegov v lastninsko pravico v imenu javnega interesa pa je še določilo 69. člena, ki kljub lastninski svobodi 33. člena določa tudi možnost razlastitve v javno korist proti nadomestilu v naravi ali odškodnini.

Ureditev rabe zemljišč na način, da kar najbolj pride do izraza njihova gospodarska, socialna in ekološka funkcija, narekuje tudi ustavno pooblastilo zakonodajalcu, da zaradi smotrnega izkoriščanja določi posebne pogoje za uporabo zemljišč (prvi odstavek 71. člena Ustave). (iz odločbe Ustavnega sodišča I-U 6717)

Socialna in ekološka vezanost lastnine pomeni, da mora imeti lastnina poleg individualistične funkcije (uresničevanje človekove svobode na premoženjskem področju) tudi funkcijo za celotno družbeno skupnost. Ravnanje z nepremičnino tako ne more ostati samo v sferi odločitve lastnika, temveč mora ta upoštevati tudi javni interes. Gre za »javnostni« element, po katerem ima skupnost pravico lastniku naložiti določene omejitve lastninske svobode. Bolj kot je izražen javni interes, večja je pravica skupnosti, da poleg lastnika gospodari z lastnino. Naloga zakonodajalca zato je, da uravnoteži individualistično funkcijo lastnine in javni interes gospodarstva, socialnih razmerij in varstva okolja. 

Ne glede na jasnost ustavnih določil je določitev, do kod nek zakonski režim še določa način uživanja lastnine oziroma kdaj gre za omejevanje lastninske pravice (ali celo tako omejitev, ki ima že elemente razlastitve, ki terjajo kompenzacijo), zahtevna. Dosedanja praksa Ustavnega sodišča se pri tehtanju usmerja najprej v presojo, ali ukrep zasleduje gospodarsko, socialno ali ekološko funkcijo (torej drugo ustavno vrednoto). Nato preizkusi, ali ukrep posega v samo varovano jedro lastnine, ki ga mora najprej ugotoviti od primera do primera (kaj je predmet lastnine in kakšen je njen namen). Bolj kot sta lastnikovo človekovo dostojanstvo in njegova osebna avtonomija povezana z določeno lastnino (lastnina za zagotavljanje eksistence, lastnina na podlagi naporov lastnika, pravna varnost položaja, možnost razpolaganja, pa tudi subjektivna uporabna vrednost za lastnika), ožje so možnosti zakonodajalca za omejevanje lastnine  oziroma strožja je presoja posega. Če se sodišče  prepriča, da njeno ustavno varovano jedro ni prizadeto, preveri še obstoj zakonodajalčevega razumnega razloga za določitev ukrepa, torej ali je ukrep primeren in nujen. Z ukrepom pridobljena korist mora tudi »odtehtati« težo posega. Na drugi strani tehtnice so javni interesi, ki pa so tudi v različni medsebojni hierarhiji. Zakonodajalec lahko torej omeji lastninsko pravico le, če s tem zasleduje gospodarske, socialne in/ali ekološke cilje, če je omejitev nujna za dosego teh ciljev in sorazmerna z doseženim ciljem.

Pomen posamezne lastnine za posameznikovo osebnost kot javni interes sta dinamični, skozi čas spreminjajoči se, kategoriji in je logično, da praksa US ne more temeljiti na izhodišču status quo. (Komentar Ustave RS 2019)

Zagotovitev ekološke funkcije lastnine pa je treba razumeti tudi v povezavi z 72. členom Ustave, po katerem je vsakomur v skladu z zakonom zagotovljena pravica do zdravega življenjskega okolja. To pomeni, da mora država tudi z zakonskim določanjem načina uživanja lastnine skrbeti za zdravo življenjsko okolje, torej za zagotavljanje te ustavne pravice.

Lastninska pravica kljub temu, da 33. člen ne razlikuje med lastniki, ni za vse lastnike enaka, še posebej v luči tehtanja posegov vanje. V Sloveniji ne ločimo javne in zasebne lastnine. Lastniki, ki so javnopravni subjekti (npr. država, občine), pa so vendarle v zvezi s tehtanjem sorazmernosti posegov v lastnino v drugačnem položaju kot fizične osebe oz. pravne osebe zasebnega prava. Toleranca posegov v smislu določanja rabe lastnine je za javnopravne subjekte in tovrstno lastnino bistveno višja in vprašljivo je, če sploh kdaj načne ustavno varovano jedro lastnine.

Lastnina oseb javnega prava nazadnje vselej služi javnosti in ne zasebnim interesom posameznikov. (iz sodbe Vrhovnega sodišča II Ips 219/2018)

 

Kaj pravi Evropsko sodišče za človekove pravice?

Tudi Konvencija o varstvu človekovih pravic postavlja varovanje premoženja kot pomembno pravico pod svoj varstveni režim. Evropsko sodišče za človekove pravice pri posegih v lastninsko pravico prav tako tehta med upravičenji lastnika in javnimi interesi, ki so v ozadju ukrepa. Pri svojih odločitvah  je razvilo stališče, po katerem so javni interesi varstva okolja in narave ter varstva javnega zdravja javni interesi, katerih pomen narašča. Danes zato »finančni imperativi in celo nekatere temeljne pravice, kot je lastništvo, ne bi smeli imeti prednosti pred varstvom okolja, zlasti če je ukrepe določila država z zakoni.« (vodnik po sodnih primerih ESČP, 2022).

 

Ekološka funkcija lastnine v slovenskih zakonih

Ustava narekuje, da se z zakonom določi način uživanja lastnine, z zakoni pa se zagotavlja tudi zdravo življenjsko okolje. Zakon tako s svojimi ukrepi določa ekološko funkcijo lastnine na način, da zadovoljuje javne interese varstva zdravega življenjskega okolja, pa tudi narave same. Kljub temu pa nekateri zakoni tudi posebej, načelno ali specifično, opredeljujejo izvajanje ekološke funkcije lastnine:

  • Zakon o varstvu okolja (ZVO-2) v 17. členu določa načelo ekološke funkcije lastnine, ki zahteva, da je pri uživanju lastninske pravice treba (z zakonom) zagotoviti ohranjanje in izboljševanje kakovosti okolja, ohranjanje naravni vrednot in biotske raznovrstnosti.
  • Zakon o ohranjanju narave (ZON) v 9. členu določa ekološko in socialno funkcijo lastnine, ki od lastnikov zemljišč zahteva, da na svojih zemljiščih dopustijo neškodljiv prehod drugim osebam in drugo splošno rabo v skladu z zakonom ter opravljanje nalog ohranjanja biotske raznovrstnosti in ukrepov varstva naravnih vrednot.
  • Zakon o gozdovih (ZG) že v opredelitvah pojmov (5. točka 3. člena) podrobno definira funkcije gozdov, ki so ekološke: varovanje gozdnih zemljišč in sestojev, hidrološka, funkcija ohranjanja biotske raznovrstnosti ter klimatska funkcija; socialne: zaščitna funkcija – varovanje objektov, rekreacijska, turistična, poučna, raziskovalna, higiensko zdravstvena funkcija, funkcija varovanja naravnih vrednot, funkcija varovanja kulturne dediščine, obrambna ter estetska funkcija; proizvodne: lesnoproizvodna funkcija, pridobivanje drugih gozdnih dobrin ter lovnogospodarska funkcija. V 5. členu določa, da se lastninska pravica na gozdovih uresničuje tako, da je zagotovljena njena ekološka, socialna in proizvodna funkcija in mora zato lastnik gospodariti z gozdovi v skladu z načrti gospodarjenja, dopustiti v gozdu prost dostop, čebelarjenje, lov in rekreativno nabiranje plodov, gob in zelišč. Republika Slovenija kot lastnik pa mora v svojih  gozdovih omogočiti tudi praktični pouk gozdarstva.
  • Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3) ne določa ekološke, socialne ali gospodarske funkcije lastnine, opredeljuje pa več javnih interesov, ki jim mora slediti urejanje prostora. V 2. členu določa, da je namen urejanje prostora doseganje trajnostnega prostorskega razvoja tudi tako, da se kot cilji urejanja prostora, ki so v javnem interesu, med drugim omogočajo kakovostne življenjske razmere in zdravo življenjsko okolje, prehod v nizkoogljično družbo, prilagajanje na podnebne spremembe, varstvo okolja, ohranjanje narave, vse to pa so »ekološki« javni interesi. Določilo o opredeljenih javnih interesih v zakonu je treba jemati zelo resno in odražati se mora tudi v vseh režimih in ukrepih, ki jih zakon razvije v nadaljevanju besedila. Tako bi se morala tudi vsaka izjema, katerih število iz zakona v zakon vse bolj narašča, presojati v smislu, ali prispeva k uresničevanju uvodoma opredeljenih javnih interesov oziroma ali izjema, ki gre v korist zasebnemu lastniku, že ne izvotljuje tudi opredeljenega javnega interesa (na podlagi miselnosti »izjema je le izjema«, »ena ni nobena«, ne upoštevajoč, da lahko »izjema postane pravilo«).

 

Ekološka funkcija lastnine v današnjih razmerah in njeno uveljavljanje

Javni interes varstva okolja, ohranjanja in obnavljanja biotske raznovrstnosti, blaženja podnebnih sprememb in prilagajanja nanje, skratka ohranjanje in ponovno vzpostavljanje naravnega ravnovesja, ki bo omogočalo življenje tako človeku kot drugim bitjem na zemlji, narašča. Je skupni interes človeštva in uresničevati ga moramo vsi, vendar morajo k temu več prispevati tiste države, ki so zgodovinsko odgovornejše za stanje. Podnebne spremembe in hitro upadanje biotske raznovrstnosti, ki jih krepi pospešena degradacija okolja, sta dve največji grožnji obstoju človeštva. Te ugotovitve temeljijo na znanstvenih ugotovitvah, spoznanjih in projekcijah pristojnih mednarodnih znanstvenih teles. V hierarhiji javnih interesov je zato na samem vrhu, saj se nanaša na zadovoljevanje osnovnih življenjskih potreb človeka (hrana, voda, bivališče). V središču tega javnega interesa so človekove potrebe in zadovoljevanje teh skozi »lastništvo« narave, kar je posledica antropocentričnega pogleda na varovanje okolja. Ker pa je človek le del narave in bosta njegovo preživetje in dolgoročno vzdržen razvoj možna le z ohranitvijo naravnega ravnovesja in biotske pestrosti narave, se vrednote družbe usmerjajo k bolj biocentričnemu ali ekocentričnemu pogledu na varstvo okolja in ohranjanje narave.

Te spremembe v okolju in družbi bodo vplivale na bodoče tehtanje javnih interesov v uživanju lastnine in v bližnji prihodnosti lahko pričakujemo večji poudarek na  javnih interesih, ki poudarjajo ekološke in socialne funkcije lastnine pred ekonomskimi interesi lastnika. Deloma se bo to zgodilo tudi zato, ker se v aktualnem stanju okolja interesi lastnika nepremičnine lahko tudi prekrivajo z javnimi interesi – tudi lastniku je v interesu denimo, da nima poplavlja kleti ob vsakem nalivu zato, ker je vsa ulica asfaltirana in brez zelenja. Lastnik je zainteresiran za več zelenja v soseski in manj neprepustnih tal, ker to skupaj učinkovito zadržuje padavinsko vodo in blaži negativne vplive močnih nalivov, pa tudi vročinskih udarov v lokalnem okolju. Na tak način/ S tega vidika se njegov lastniški in javni interes srečata.

 Tehtanje interesov z upoštevanjem načela sorazmernosti običajno opravi zakonodajalec, saj Ustava zahteva, da se uživanje lastnine določa z zakonom. To mora storiti dosledno in skrbno ter upoštevati standarde tehtanja. Pri urejanju prostora pa je treba to tehtanje izvesti tudi na nižji ravni, saj so za urejanja prostora pristojne lokalne skupnosti – občine. Vendar v  praksi vlada pomanjkanje volje za tovrstno tehtanje zaradi bojazni pred morebitnimi konflikti. Občine so zadržane glede določanja pogojev urejanja in uveljavljanja javnih režimov za posege urejanje prostora, za katere ni potrebno  gradbeno dovoljenje. Zelo aktualna je npr. dilema, ali ima občina pravico uvesti režim obvezne pridobitve dovoljenja za posek dreves na zemljiščih v zasebni lasti v naselju in na ta način pridobiti vpogled v ravnanje z odraslimi drevesi v zasebni lasti ali pa to morda predstavlja pretirano poseganje v lastninsko svobodo. Zelo verjetno so tovrstne skrbi tudi razlog za zadržanost občin pri sprejemanju in uveljavljanju odlokov o urejenosti naselij in krajine. Torej gre za vprašanje, ali občina lahko določi konkretne naravovarstvene in okoljevarstvene režime v svojih prostorskih izvedbenih aktih in jih nato tudi polno uveljavi s preprečevanjem in sankcioniranjem nedovoljenih ali neizvedenih ukrepov in ravnanj lastnikov (ki ne rabijo gradbenega dovoljenja), ne da bi s tem prekomerno posegla v lastninsko pravico.

Kot je bilo že omenjeno, je prostorsko načrtovanje ključni mehanizem uresničevanja ekološke in socialne funkcije lastnine, pri čemer mora slediti zgoraj naštetim javnim interesom. Ne glede na ustavno zahtevo o urejanju uživanja lastnine z zakonom (to je ZUreP-3) ne moremo pričakovati, da bi zakon lahko urejal konkretno uživanje vseh zemljišč in stavb v Sloveniji. Zato je torej prostorski izvedbeni akt tisti pravni akt, v katerega se morajo glede konkretne lastnine prenesti z zakonom opredeljeni načini  uživanja lastnine, ministrstvo, pristojno za prostor, pa bi moralo pri ureditvah, ki terjajo tehtanje med lastninskimi interesi in javnimi interesi, občinam pomagati s svojim strokovnim znanjem. 

Glede uveljavljanja določil prostorskih aktov pomeni ZUreP-3 glede na ZUreP-2 določen korak naprej. Po novem je občinska inšpekcija pristojna tudi za inšpekcijski nadzor nad skladnostjo izvajanja vseh negradbenih posegov v prostor z neposredno uporabnimi temeljnimi pravili urejanja prostora, podrobnejšimi pravili urejanja prostora in občinskim prostorskim izvedbenim aktom (285. člen). Ob tem niti ZUreP-3 niti pravilnik, ki ureja pripravo občinskega prostorskega načrta, ne govorita o prekrškovnih sankcijah, vendar pa lahko občina na podlagi 50.a člena Zakona o lokalni samoupravi opravlja nadzor nad izvajanjem občinskih predpisov. Torej lahko občina z odlokom, s katerim uredi določeno področje, sprejme tudi kazenske določbe (npr. Odlok o občinskih javnih cestah ter drugih javnih površinah v občini Krško). Občinska inšpekcija je po Gradbenem zakonu (GZ-1) pristojna tudi za nadzor nad skladnostjo gradenj, za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine (10. člen).

Ukrepe za uveljavljanja ekološke funkcije lastnine, ki so določeni v občinskem izvedbenem prostorskem aktu, je torej možno uveljaviti na vseh zemljiščih ne glede na lastnino, vendar pa je treba ob njihovem načrtovanju pretehtati njihovo sorazmernost v skladu z usmeritvami Ustavnega sodišča. Kljub temu bi morale občine denimo glede večjih zahtev po ohranjanju naravnih prvin in zelenih površin ter dodatnem ozelenjevanju urbanega okolja lastnike podpreti s tehnično podporo, znanjem, strokovno ali drugo pomočjo, s katero bi lastnike spodbujale pri varovanju naravnih prvin in vzpostavljanju kakovostnih zelenih in ozelenjenih površin.

Senka Šifkovič, IPoP – Inštitut za politike prostora

 

Viri:

—

Foto: Nina Plevnik, IPoP (CC BY-NC 4.0)

Povezani članki

Close
Your custom text © Copyright 2018. All rights reserved.
Close
Press Enter Key to see all results