Urejanje javnih površin in predlog Zakona o gospodarskih javnih službah varstva okolja

V javni razpravi je predlog Zakona o gospodarskih javnih službah varstva okolja. Zakon nas v Mreži za prostor zanima, ker je ena od obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja tudi »urejanje in čiščenje javnih površin« in predmet njenega dela sta tudi urejanje zelenih površin in ravnanje z mestnimi drevesi. Zelene površine, in posebej tudi posamezna mestna drevesa, pa igrajo v prihodnosti naših mest pomembno vlogo, tako za blaženje podnebnih sprememb kot za prilagajanje nanje – za zdravo prihodnost potrebujemo urejene zelene površine in zdrava mestna drevesa.

V Mreži za prostor si skupaj s posameznimi članicami in zunanjimi partnerji že dolgo aktivno prizadevamo za bolj strokovno in celovito urejanje in upravljanje zelenih in drugih javnih površin. Med drugim smo pripravili Analizo normativnega okvira za urejanje zelenih površin, izvedli Anketo o mestnih drevesih, lansko leto pa je IPoP – Inštitut za politike prostora za Ministrstvo za okolje in prostor pripravil Strokovne podlage za zakonsko ureditev izvajanja dejavnosti GJS urejanje in čiščenje javnih površin. Glede na poznavanje razmer v prostoru in ugotovitve analize ureditve in izvajanja javne službe varstva okolja »urejanje in čiščenja javnih površin« imamo glede novega zakona velika pričakovanja.

 

Zakaj je ta javna služba tako pomembna?

Ker postaja vloga zelenih in javnih površin v urbanem okolju pod vplivom podnebne krize in vsesplošnih razvojnih izzivov vse pomembnejša. Ker so zelene, modrozelene in ozelenjene površine in tudi posamezna drevesa tisti, od katerih naselja pričakujejo kritične ekološke, družbene in ekonomske koristi. Te jim lahko zagotovi samo res dobro strokovno in celovito, strateško in izvedbeno načrtovanje in upravljanje vseh teh površin ne glede na njihovo lastništvo. Javne površine so po drugi strani tiste od katerih je odvisno zagotavljanje družbene enakosti, vključenosti in povezanosti, ki jih prebivalcem ne more enakovredno zagotoviti nobena druga vrsta površin v naseljih.

Urejanje, to je načrtovanje in upravljanje, zelenih in drugih javnih površin je pravzaprav tisto, ki v naseljih zagotavlja kakovost bivanja, varstvo okolja (tal, vode, zraka, živali, rastlin, podnebja in hrupa), vrednost nepremičnin in razvojno privlačnosti okolja. Pričakovanja o obsegu, kakovosti, dostopnosti in urejenosti zelenih in drugih javnih površin se razvijajo na vedno več področjih – varstvo okolja, javno zdravje, socialna enakost, ohranjanje biotske pestrosti, podnebna nevtralnost, aktivna mobilnost, turizem. To krepi pomen prizadevanj za dolgoročno vzdržen razvoj površin in za strokovno kakovost urejanja ter vpliva na rešitve, podobo, rabo in obsegu zelenih, modrozelenih in ozelenjenih površin. Povečujeta se obseg in pojavnost vrst zelenih površin in posameznih zelenih in ozelenjenih prvin v javnem prostoru in spreminja se sestava zelenih površin in podoba urejenosti, v trendu so večja biotska pestrost, več grmovnic in trajnic ter manj intenzivno košenih travnih površin.

Hkrati zaradi trenda rasti in zgoščevanja naselij zmanjkuje prostora za zelene in odprte javne površine in tudi zato se vloga strokovnih služb, ki zdržema skrbijo za javni interes pravočasnega in  kontinuiranega zagotavljanja zelenih in drugih javnih površin v procesih načrtovanja in urejanja prostora, še dodatno krepi. Urbano okolje je prepoznano kot tisto, ki bo iz več razlogov bolj prizadeto zaradi podnebnih sprememb kot ruralno in za prilagajanje podnebnim spremembam sta v urbanem okolju pomembna predvsem obnavljanje narave in krepitev njenih funkcij. Podnebna in biodiverzitetna kriza sta medsebojno povezani, izguba biotske raznovrstnosti in propad ekosistemov pa sta med največjimi grožnjami, s katerimi se bo človeštvo soočalo v bližnji prihodnosti. Naravne in na naravi temelječe rešitve so bistvene za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in prilagoditev podnebnim spremembam. Dobro, celovito in strokovno strateško načrtovane (razporejene in povezane v prostoru) in upravljane zelene, modrozelene in ozelenjene površine lahko ustvarijo zeleni sistem mesta, medsebojno povezano mrežo površin, prvin in ureditev, ki močno poveča pozitivne učinke funkcij rastlin in zelenih površin na mestno okolje, človeka in dejavnosti. Varstvo in krepitev funkcij zelenih površin zato od držav in mest terjajo z različnimi dokumenti tudi številne mednarodne organizacije in dokumenti, med njimi Svetovna zdravstvena organizacija, UN Habitat, Evropska okoljska agencija, Strategija EU za biotsko raznovrstnost in nova Strategija EU za prilagajanje podnebnim spremembam.

 

Kratek oris stanja ureditve in izvajanja javne službe »urejanje in čiščenje javnih površin«

Leta 1992 je preobrazba politično ekonomskega sistema in sistema komunalnega gospodarstva posegla v urejanje zelenih in drugih javnih površin. Komunalna dejavnost, ki je bila sorazmerno zgledno organizirana – zagotovljena je bila strokovnost, obstajale so lokalne vrtnarije in drevesnice –  in tudi normativno smiselno urejena (Zakon o urejanju, vzdrževanju in varstvu zelenih površin v naseljih iz leta 1973) je pod vplivom novih ekonomskih pričakovanj, vezanih na konkurenčen način izvajanja javnih storitev, postopoma izgubila ravnotežje in izginila iz registra komunalnih dejavnosti. Novo zamišljene rešitve so povzročile postopen propad komunalnih podjetij in izgubo organizacijskih in materialnih pogojev, kontinuitete in strokovnega znanja. Vzpostavljanje novih gospodarskih javnih služb (Zakon o gospodarskih javnih službah) na tem področju pa je steklo zelo počasi. Ureditev in izvajanje te obvezne lokalne javne službe varstva okolja je stagnirala, ostala je do danes normativno neurejena in s strani države v celoti spregledana. Občine so pri izvajanju te komunalne dejavnosti in javne službe ostale povsem prepuščene same sebi. Zato prihaja do velikih razlik pri izvajanju del in nalog, ki se odražajo tudi v šibki strokovnosti in pomanjkljivem zagovarjanju javnega interesa v procesih prostorskega načrtovanja površin in projektiranja novih ureditev.

Razlogov za brezbrižno obravnavo te komunalne infrastrukture in dejavnosti je več. Deloma so povezani s kolektivno naravo te infrastrukture in dejstvom, da uporabe javnih in zelenih površin ne moremo meriti in je posameznemu uporabniku zaračunati. Deloma s tem, da se pomanjkanje vzdrževanja in nege zelenim in javnim površinam ne pozna takoj ampak šele čez čas. Deloma pa tudi s tem, da je bila pred spremembami v 90-tih skrb za načrtovanje in vzdrževanje dovolj zgledna, da so prebivalci in mesta pomanjkanje površin in strokovnega vzdrževanja zaznali šele z deset in več letnim zamikom.

Vse od sprejema Zakona o varstvu okolja (ZVO) leta 1993 je bilo urejanje javnih poti, površin za pešce in javnih zelenih površin opredeljeno kot ena od obveznih lokalnih javnih gospodarskih služb varstva okolja. ZVO-1 je službo poimenoval »urejanje in čiščenje javnih površin« (149. člen) in taka ureditev se je prenesla tudi v novo sprejeti ZVO-3. Za razliko od drugih lokalnih javnih služb v tem zakonu pa ta nikoli ni dobila tudi v zakonu predvidene opore v podzakonskih predpisih, ki bi naj definirali obseg in standarde del in nalog enakovredno za vse izvajalce. Prav tako javna služba nima nobene podpore v kakršnem koli strateškem dokumentu. Čeprav zakon o varstvu okolja v vseh verzijah določa državi obveznost priprave, pa ta javna služba nima enako tako kot druge službe varstva okolja:

Ker javne površine ni so opredeljene kot javna infrastruktura lokalnega pomena, je dejansko osnovna težava tudi v opredelitvi javnih površin. Zakon o urejanju prostora nalaga občinam, da so pri prostorskem načrtovanju dolžne zagotavljati zadosten obseg javnih površin v naseljih. Vendar pa ta zahteva ni podprta z ustreznimi mehanizmi za uveljavljenje, niti se javne površine kot take ne opredelijo v občinskem prostorskem načrtu kar bi strukturno lahko zelo olajšalo uveljavljanje (glede na veljavni Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij).

Foto: Urška Didovič

 

Kaj prinaša predlog novega zakona? 

Glede na dosedanjo normativno ureditev izvajanja javne službe ne prav veliko. Urejanje in čiščenje javnih površin ohranja kot občinsko gospodarsko javno službo varstva okolja, večino rešitev glede vsebine del in nalog pa še vedno prepušča podzakonskemu urejanju. Država v skoraj 30 letih od prve zakonske zapovedi takih podzakonskih ureditev sicer ni uspela sprejeti, ampak predlog zakona zdaj določa, da jih mora zagotoviti v letu in pol (18 mesecev).

Sama opredelitev javne službe v 51. točki 4. člena predstavlja napredek pri opredelitvi te službe – in sicer: »Upravljanje, vzdrževanje in čiščenje javnih površin je dejavnost, s katero se zagotavljajo zdravje ljudi,  kakovostni bivanjski pogoji in boljša kakovost okolja.« to je ustrezneje kot doslej, saj pri javnih površinah dejansko gre primarno za aktivnosti upravljanja, ne zgolj urejanja in čiščenja. Žal pa v nadaljnjem besedilu ne uporablja te opredelitve, temveč se drži dosedanje »urejanje in čiščenje javnih površin« (npr. v 16. členu, kjer so opredeljene občinske javne službe).

Zakon uvodoma podaja nekaj temeljnih načel, ki pa jih moramo, glede na to, da gre za službe varstva okolja, uporabljati skupaj z načeli Zakona o varstvu okolja. Pri tem je za izvajanje javnih služb pomembno načelo sodelovanja med občinami (8. člen) in pa načelo varstva potrošnikov (10. člen). Slednji bo potreboval popravek, saj ga v predlagani obliki ne moremo aplicirati na uporabnike javnih površin, saj niso klasični potrošniki.

 

Med skupnimi določili izstopa določilo 19. člena, ki pravi, da so objekti in naprave, potrebni za izvajanje javnih služb, infrastruktura in morajo biti evidentirani v zbirnem katastru, v skladu s predpisi, ki urejajo urejanje prostora in evidentiranje infrastrukture. Podrobneje evidence tega katastra, ki ga vodi služba pristojna za geodetske zadeve, ureja IV. poglavje (125. do 127. člen).

Naloga občin je, da zagotovijo izvajanje občinskih javnih služb v okviru funkcionalno in prostorsko zaokroženih oskrbovalnih sistemov in podrobneje s predpisom občine predpišejo njihovo ureditev ter tudi nadzor nad izvajanjem tega (22. člen). Zakon nadalje obširno (27. do 55. člen) določa pravila glede oblikovanje cen za izvajanje javnih služb, ne pa tudi pravil oziroma metodologije za določitev (minimalnih) stroškov za izvajanje javne službe urejanja in čiščenja javnih površin.

Izvajanje posameznih javnih služb je opredeljeno za vsako v posebnem poglavju, urejanje in čiščenje javnih površin je urejeno v 97. do 101. členu. Na podlagi 97. člena ta javna služba vključuje redno pregledovanje, vzdrževanje in čiščenje javnih površin in urbane opreme na njih, urejanje zelenic in drugih zasaditev, urejanje urbane opreme v skladu z zakonom, ki ureja urejanje prostora. Občina izvaja to javno službo tudi na vodnih in priobalnih zemljiščih v skladu z Zakonom o vodah. Podrobneje pa izvajanje javne službe določi:

  • občina z odlokom, v katerem določi organizacijsko zasnovo opravljanja javne službe po vrstah in številu izvajalcev, način upravljanja javne službe, vrste in vsebine nalog, obseg javnih površin, za katere se izvaja javna služba, obveznost izvajalca javne službe, obveznosti občine, vire in način financiranja ter druge elemente, pomembne za opravljanje in razvoj javne službe urejanja in čiščenja javnih površin;
  • vlada z uredbo, s katero določi vrste javnih površin, za katere se izvaja javna služba, naloge javne službe, standarde ter tehnične in vzdrževalne normative za izvajanje javne službe in način izvajanja javne službe (vlada mora sprejeti uredbo v 18 mesecih od uveljavitve tega zakona).

Občina je dolžna voditi tudi evidenco o javnih površinah na svojem območju in sicer o splošnih podatkih o javnih površinah, objektih in urbani opremi na javnih površinah, zasaditvah in izvedenih storitvah na javnih površinah in upravljavcih javnih površin (98. člen). Občina mora imeti tudi  program urejanja in čiščenja javnih površin in ministrstvu poročati o njegovem izvajanju. Vsebinske sklope programa in poročila pa bo določila vlada s prej navedeno uredbo (99.  in 100. člen). Upati je, da bo do takrat tudi že jasno, kaj naj bi vlada s temi poročili delala in kako namerava spremljanje stanja povezati z drugimi strateškimi vsebinami ter s finančnimi in drugimi ukrepi spodbujati strateški razvoj te javne infrastrukture in dobro prakso načrtovanja in upravljanja.

Izvajanje te javne službe se financira iz proračuna občine in drugih prilivov, finančna sredstva pa se planirajo na podlagi katastra javnih površin, letnega programa in predloga cenika storitve, ki ga oblikuje izvajalec javne službe in potrdi občina, pri tem pa cene izvajanja javne službe ne smejo presegati konkurenčnih cen na trgu (101. člen).

Nazadnje zakon ureja tudi posvetovalno telo uporabnikov javnih služb (128. člen). Sestavlja ga šest članov, vendar nihče izmed uporabnikov: dva sta imenovana na predlog Ministrstva za okolje in prostor, dva na predlog reprezentativnih združenj občin, dva pa predlagajo reprezentativna združenja izvajalcev javnih služb. Naloga posvetovalnega telesa je zagotavljanje varstva uporabnikov javnih služb, skrb za poenoteno izvajanje javne službe in spremljanje izvajanja javnih služb in svetovanje izvajalcem javnih služb.

 

Prvi vtisi o predlogu ureditve so mešani

Zakon ne vnaša velikih sprememb. Razen na področju ureditve statusa infrastrukture za izvajanje te javne službe, pri čemer ni jasno v kakšnem razmerju sta kataster (19. člen) in evidenca javnih površin (98. člen), je vse prepuščeno podzakonskemu urejanju vlade in občinskim odlokom. Opredelitev del in nalog je šibka in glede na nujne naloge upravljanja javnih površin pomanjkljiva. Predvsem manjka tudi razvojna dimenzija saj je zelene in javne površine kot komunalno infrastrukturo treba tako prostorsko načrtovati kot tudi projektirati, graditi, uporabljati in vzdrževati povezano, da lahko optimalno zagotavljajo pričakovane družbene, ekološke in ekonomske koristi.

Drevesa, kot prvine posebnega pomena, za varstvo in razvoj katerih je ključno strokovno kvalificirano ravnanje, sploh niso izpostavljena. Glede minimalnih strokovnih standardov, strokovno kvalificiranega dela in (enotne) metodologije stroškov izvajanja nalog, ni nobenih določil. Nemogoče si je zamisliti, kako naj se pri določanju cene storitve izvajalca, ki jo bo potrdila občina v praksi preverja, da ta ne presega konkurenčnih cen na trgu in kam tako določilo vodi.

Zakon niti za to, niti za druge javne službe, ne predvideva sprejema operativnega programa, za katerega lanska strokovna podlaga ocenjuje, in v Mreži za prostor se s tem strinjamo, da bi bil nujen. Nenazadnje sprejetje operativnega programa predvideva za vse javne službe varstva okolja tudi Načrt za okrevanje in odpornost (str. 10).

Določanje minimalnih enotnih pravil izvajanja in sprejem operativnega načrta za to razvoj in krepitev koristi te javne službe varstva okolja se nam zdita nujno potrebna, ker je naloga države, da zagotavlja varovanje javnih interesov povezanih z zagotavljanjem, varovanjem in upravljanjem javnih in še posebej zelenih, površin ter da zagotavlja doseganje ciljev, ki jih določajo uvodoma predstavljeni strateški mednarodni dokumenti v okviru prizadevanj za krepitev varstva okolja, javnega zdravja in podnebne nevtralnosti. Glede na več desetletno opuščanje skrbi države za varstvo in razvoj te javne infrastrukture in enako tudi te komunalne dejavnosti, je še posebej za to javno službo lahko daleč najbolj primeren okvir za hitro izboljšanje stanja v javno korist prav proces priprave in sprejema nacionalnega operativnega programa. Ta bo skozi vključujoč proces in povezovanje izkušenj lahko hitro in učinkovito določil realne ukrepe za izhod iz sedanjega stanja ter pospešil procese razvoja dobre prakse in izboljšanja razmer.

Foto: icsilviu na Pixabay

Close
Your custom text © Copyright 2018. All rights reserved.
Close