Ustavno sodišče je odločilo, da je 58. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) neskladen z ustavo. Člen govori o možnosti pravnega varstva glede izvedbenih prostorskih aktov pred Upravnim sodiščem in sicer določa, da je možno zoper izvedbene prostorske akte začeti upravni spor glede določenih vsebin načrta (namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele, ter glede najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti). Zakonsko določilo je nastalo zaradi potrebe po učinkovitem pravnem sredstvu v postopkih prostorskega načrtovanja in tudi zaradi opomina Evropske komisije. V domači pravni stroki je določilo, med drugim tudi zaradi skrbi za množico morebitnih postopkov pred Upravnim sodiščem, veljalo za sporno že v procesu uveljavljanja (glej Bo pravica do pravnega varstva zapisana v zakonu o prostorskem načrtovanju?). Prostorski izvedbeni akti so podzakonski predpisi oziroma splošni pravni akti lokalnih skupnosti, za te pa ustava ne predvideva pristojnosti rednih sodišč za presojo njihove ustavnosti in zakonitosti. Odločitev Ustavnega sodišča spremlja odklonilno ločeno mnenje sodnika Rajka Kneza, ki opozarja na vprašanje učinkovitega sodnega varstva, ki ga Ustavno sodišče težko nudi, ko gre za obravnavo številnih vsebin okoljskih vprašanj.
Prav zaradi nejasnosti glede razmejitve pristojnosti med Upravnim in Ustavnim sodiščem v zvezi z izpodbijanjem izvedbenih prostorskih aktov je Upravno sodišče v konkretnem upravnem sporu, ki ga je obravnavalo na podlagi 58. člena ZUreP-2, postopek prekinilo in vložilo zahtevo Ustavnemu sodišču za presojo ustavnosti. Ustavno sodišče je sedaj odločilo.
Kaj pravi odločitev?
Podzakonski akt (npr. uredba o državnem prostorskem načrtu) ali akt lokalne skupnosti (npr. odlok o občinskem prostorskem načrtu) je splošen (ne posamični) upravni akt. Ustavno sodišče se je tako najprej ukvarjalo z vprašanjem, ali naj ga šteje za predpis. O tem je v svoji praksi že izdelalo kriterije. Ključni so materialni, ne zgolj formalni kriteriji (npr. naslov in oblika predpisa). Za predpis se šteje akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti subjektov ali pa te norme povzročajo pravne učinke. Tako ima prostorski akt, ki določa namensko rabo prostora (OPN in OPPN), lastnosti predpisa in splošnega akta. Zaradi potrebe po medsebojni skladnosti pa so to tudi vsi ostali izvedbeni prostorski akti predpisi.
58. člen daje Upravnemu sodišču pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča (tretja in četrta alineja 160. člena). Zato se je sodišče v nadaljevanju ukvarjalo z vprašanjem ali navedene pristojnosti Ustavnega sodišča dopuščajo, da zakonodajalec uredi sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte tako, da o tem odloča Upravno sodišče in ga s tem pooblasti, da te akte odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče je ugotovilo, da so njegove ustavno določene pristojnosti izključne. Ureditev 58. člena je zato v neskladju z ustavo. Po ločenem pritrdilnem mnenju bi za tako podelitev pristojnosti Upravnemu sodišču bila potrebna sprememba ustave.
Kaj sledi?
Glede posledic te odločitve je treba najprej upoštevati, da je bila odločitev sprejeta v zanimivem »medzakonskem« času. ZUreP-2 namreč ne velja več, bo pa še v uporabi do konca maja 2022, saj je bil medtem sprejet (ZUreP-3). Ta je, glede na nejasnosti in potencialno protiustavnost 58. člena, nadgradil vsebino 58. člena (61. člen). Tako moramo posledice presojati glede na to, kaj odločitev pomeni za 58. člen ZureP-2 in kaj za 61. člen ZureP-3.
Glede posledic za 58. člena ZureP-2 je situacija jasna – člen je neskladen z ustavo, glede izvršitve odločitve pa je Ustavno sodišče samo določilo pravila, kaj se zgodi v konkretnem upravnem sporu.
Tožniki bodo lahko vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu pri Ustavnem sodišču.
Glede 61. člena ZureP-3 pa ugotovitev neskladnosti 58. člena ZureP-2 sicer ni formalno tudi odločitev o neskladnosti 61. člena ZureP-3 z ustavo, vsebinsko pa je, saj jedro pristojnosti, na katero se osredotoča Ustavno sodišče, ohranja v enakem smislu kot 58. člen ZUreP-2.
Razlogi, ki so privedli do 58. člena ostajajo
Aarhuška konvencija zahteva, da mora biti v primeru nezakonitosti odločitev, ki pomembno vplivajo na okolje (taka je npr. tudi določitev namenske rabe zemljišč), zadevni javnosti dostopno učinkovito pravno sredstvo. Ustavno sodišče, edino pristojno za presojo izvedbenih prostorskih aktov, je, kot samo navaja, organ sodne veje oblasti, »v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti.” Ni redno sodišče, kjer se običajno okoljske odločitve izpodbijajo, ukvarja se predvsem s pravnimi vprašanji. Ustavno sodišče je zaradi mnogih zadev v tekoči obravnavi počasnejše pri odločanju, zaradi česar je pravno varstvo manj učinkovito. Pa vendar je ustaljena praksa Ustavnega sodišča tista, ki največ prispeva k izpolnjevanju zahteve Aarhuške konvencije po »dostopu do učinkovitega pravnega sredstva«. Zahteva s tem ni izpolnjena. Ustaljeno stališče Ustavnega sodišča, na katerega se običajno sklicuje v zvezi z zavrženjem pobud glede podzakonskih predpisov je, da je pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti možno vložiti le skupaj z ustavno pritožbo po izčrpanju pravnih sredstev (U-I-275/07). To pomeni vključitev v postopek izdaje gradbenega dovoljenja in izčrpanje pravnih sredstev v tem. Vendar pa je ta postopek doslej le preverjal skladnost bodoče gradnje s prostorskim načrtom, po novem Gradbenem zakonu pa boo ta presoja vključena v postopek le kot mnenje občine o skladnosti. Izčrpanje pravnih sredstev v tem postopku tako v ničemer ne more naslavljati morebitne nezakonitosti prostorskega načrta. Občasno Ustavno sodišče sicer tudi odloči glede prostorskega akta ne glede na to stališče (npr. U-I-139/15), vendar gre pri tem za varovanje lastniških interesov, ne pa morebiti javnih interesov urejanja prostora, varstva okolja in ohranjanja narave, ki jih varujejo nevladne organizacije s statusom delovanja v javnem interesu.
Konkretna odločitev Ustavnega sodišča v svoji obrazložitvi razmerij glede pristojnosti Ustavnega in Upravnega sodišča spregleda že obstoječo delitev pristojnosti med obema. Namreč Zakon o upravnem sporu v petem odstavku 4. člena določa, da Upravno sodišče odloči tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, v kolikor urejajo posamična razmerja. Tako Ustavno sodišče na tej podlagi na Upravno sodišče usmeri izpodbijanje sicer splošnega akta – predpisa (npr. U-I-217/14, kjer je Ustavno sodišče glede Pravilnika o odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave odločilo, da ima izpodbijana Priloga 2 tega pravilnika značilnosti posamičnega akta). Prostorski izvedbeni načrti pogosto obravnavajo tako specifične podrobnejše ureditve, pri čemer se nekatere med njimi nanašajo na majhen krog »prizadetih« to pomeni, da se z deli svojih ureditev ti predpisi približujejo posamičnim razmerjem, in prav te dele je 58. člen ZUreP-2 in sedaj 61. člen ZUreP-3 prepustil v odločanje Upravnemu sodišču. Ločnico je težko potegniti, vendar Ustavno sodišče tega vidika ni niti naslovilo niti se do njega opredelilo.
Da pa bi bilo možno ustavo tolmačiti tudi drugače, opozarja odklonilno ločeno mnenje sodnika Rajka Kneza. Knez meni, da na ustavo lahko gledamo kot na temeljni in osrednji pravni akt države z dovolj splošnimi določbami, da omogočajo razlage skozi življenje in ne da bi za to bile potrebne številne spremembe ustave. Tako Evropsko sodišče za človekove pravice gleda na Evropsko konvencijo o človekovih pravicah – kot na živ instrument, ki ga je v času treba razlagati v skladu z ustaljenimi metodami razlage predpisov. V nasprotnem se je treba vprašati ali razlaga nekaterih določb ustave dopušča razvoj pravne misli, ob dejstvu, da so bili po sprejemu ustave uveljavljena tako Aarhuška konvencija, Evropska konvencija o človekovih pravicah in nenazadnje pravo EU. Če se izvedbeni prostorski akti kot predpisi presojajo le pred Ustavnim sodiščem, v oziru npr. na določanje namenske rabe, ne gre več samo za pravna, temveč za dejanska vprašanja. Ob zelo podobni ustavni ureditvi je tako pristojnosti za obravnavo prostorskih splošnih aktov v Nemčiji deljena na Ustavno in Upravno sodišče.
Glede na sistem celovite presoje vplivov na okolje, ki spremlja prostorske izvedbene akte, sedaj (brez 58. oziroma 61. člena) ne bo zagotovljeno pravočasno ustrezno varovanje javnega interesa varstva okolja in narave in pravice do zdravega življenjskega okolja. Ločeno mnenje sodnika Kneza tako nudi celovit prikaz te kompleksne problematike, ki jo konkretna odločitev Ustavnega sodišča žal ne naslavlja. S tem nas vrača na točko odprtega postopka opomina zoper Slovenijo zaradi okrnjene pravice do učinkovitega sodnega varstva in kršitve predpisov EU (CHAP(2013)02824, ki je bil po sprejemu 58. člena ZUreP-2 ustavljen). Le da ta postopek ni več odprt in če Ustavno sodišče v bodoče ne bo širše kot doslej razumelo in priznalo pravnega interesa nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu, in posameznikov, ki v zvezi s prostorskimi izvedbenimi akti varujejo pravico do zdravega življenjskega okolja, nas čaka nova dolga pot do učinkovitega pravnega sredstva, ki je temeljna pravica po Aarhuški konvenciji.
Pripravila Senka Šifkovič Vrbica
—
Foto: adonyig on Pixabay