Predlog Podnebnega zakona, ki ga je objavilo Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo, je od 2011 že tretji tak zakon, ki je šel v javno razpravo. V Mreži za prostor zakon pozdravljamo in upamo, da bo tokrat zares tudi sprejet. Predlog zakona vsebuje nekaj pomembnih rešitev, ki bodo prispevale k bolj učinkovitemu blaženju podnebnih sprememb in prilagajanju nanje. Gre predvsem za ukrepe finančne narave, bolj ohlapen pa je pri določanju zavezujočih ciljev in odgovornosti, kar je pomembno za normativno urejanje podnebne materije. Kot celovit področni zakon bo skupaj z Evropskimi podnebnimi pravili lahko predstavljal zakonsko osnovo za boljšo podnebno politiko in njeno izvajanje v Sloveniji. Osnutek zakona bo v javni razpravi do 15. novembra 2023.
Osnutek zakona vsebuje številna določila, ki jih sedaj ureja Zakon o varstvu okolja (ZVO-2), kot so določila o dovoljenjih za emisije toplogrednih plinov, trgovanje z emisijskimi kuponi, Podnebnem skladu in Eko skladu. Veliko je tudi obveznih vsebin na podlagi direktiv in uredb EU, predvsem obveznosti glede spremljanja in poročanja o emisijah. Dodaja nekaj določil o biogorivih in fluoriranih toplogrednih plinih ter ozonu škodljivih snoveh. Ključne vsebine, ki jih prinaša zakon pa so naslednje:
- Podnebni cilji: cilj zakonskega urejanja je učinkovit, pravočasen in pravičen prispevek k doseganju ciljev ratificiranih mednarodnih pogodb, predvsem Pariškega sporazuma in predpisov EU. Kot cilj za doseg podnebne nevtralnosti se še vedno ohranja leto 2050. Določa pa tudi cilj prilagajanja podnebnim spremembam, torej zmanjševanje ranljivosti in povečevanje odpornosti narave in družbe. Zakon se sklicuje tudi na uredbe EU, ki določajo obvezujoče nacionalne cilje. Če se podnebni cilji ne dosegajo, vlada pripravi akcijski načrt, da v roku enega leta te cilje doseže.
- Načela podnebne politike: med načeli izstopa načelo komplementarnosti, ki zahteva, da podnebne politike in ukrepi ne smejo bistveno škodovati drugih delom okolja ter biodiverziteti, ukrepi pa naj vključujejo na naravi temelječe rešitve in prispevajo k ohranjanju ali izboljšanju stanja biodiverzitete. Novo je tudi načelo družbene sprejemljivosti in pravičnosti, po katerem država vzpostavlja pogoje za družbeno sprejemljiv in pravičen prehod na podnebno nevtralno gospodarstvo, pri čemer upošteva državljane in območja, na katera bi ta prehod lahko nesorazmerno vplival.
- Strateški okvir podnebnih politik: zakon določa okvir strateškega in operativnega načrtovanja tako glede blaženja podnebnih sprememb kot glede prilagajanja. Blaženje kot ga doslej naslavljata dolgoročna podnebna strategija in Nacionalni energetski in podnebni načrt (NEPN), prilagajanje pa strategija prilagajanja in regionalni akcijski načrti prilagajanja. Glede prilagajanja nas k strateškemu načrtovanju silijo že Evropska podnebna pravila, Smernice Evropske komisije o strategijah in načrtih držav članic za prilagajanje pa izrecno pričakujejo, da se temelji politike prilagajanja tudi normirajo. Regionalne akcijske načrte prilagajanja bodo pripravljale regionalne razvojne agencije, po predhodnem soglasju ministrstva pristojnega za podnebje pa ga bo potrdil Razvojni svet regije. Strategija prilagajanja podnebnim spremembam bo morala biti sprejeta v 12 mesecih po uveljavitvi zakona, regionalni akcijski načrti pa v 18 mesecih po sprejemu te strategije prilagajanja.
- Presoja skladnosti s podnebnimi cilji: posebno pozornost zakon namenja usklajenosti vseh strateških in splošnih pravnih aktov države in občin s cilji in usmeritvami sprejetih podnebnih politik. Predlagatelji teh dokumentov morajo v postopku njihove priprave obrazložiti, na kakšen način so upoštevali vidike blaženja podnebnih sprememb in prilagajanja nanje. Tudi projekti, ki prejmejo javna sredstva, morajo biti zasnovani na podnebno odporen način. Tekom njihove priprave mora biti izvedena analiza, s katero se preveri, ali je želeni cilj mogoče doseči brez negativnih vplivov ali z bistveno manjšim negativnim vplivom.
- Struktura za izvajanje podnebnih politik: poleg Podnebnega sveta, ki ga je kot znanstveno posvetovalno telo vzpostavil že ZVO-2, zaživel pa je šele nedavno, zakon določa tudi podnebne koordinatorje. Ministrstva, ki so zadolžena za izvajanje ukrepov, določenih v NEPN, določijo koordinatorja, ki je zadolžen za koordinacijo učinkovitega izvajanja ukrepov. Ti bodo skrbeli za učinkovito izvajanje podnebnih ukrepov in se medsebojno usklajevali. Glede financiranja podnebnih ukrepov je pomemben, kot doslej, Eko sklad. Zakon pa govori tudi o nevladnih organizacijah in sicer določa status nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu na področju podnebja in postopek pridobitve tega statusa. Ministrstvo pristojno za podnebje bo lahko glede projektov, ki jih sofinancira država, od občine zahtevala, da pridobi mnenje take nevladne organizacije glede vprašanj, povezanih s področjem in območjem njenega delovanja.
- Ukrepi pravičnega prehoda: ključna za prehod je družbena pravičnost. Podnebni ukrepi ne smejo sloneti na ramenih najbolj ranljivih družbenih skupin. Zakon tako predvideva pripravo socialnega načrta za podnebje. Ta bo vključeval ukrepe in naložbe za obravnavanje vpliva cen ogljika na ranljiva gospodinjstva, ranljiva mikropodjetja in ranljive uporabnike prevozov, da se zagotovijo cenovno dostopno ogrevanje, hlajenje in mobilnost v obdobju 2026-2032 (v skladu z Uredbo 2023/995/EU). Na predlog ministrstva, pristojnega za podnebje, ga sprejme vlada.
- Finančni viri za podnebne ukrepe in zelena finančna reforma: poleg pravil glede trgovanja z emisijskimi kuponi, kjer gre za prenos vsebin iz ZVO-2, zakon ohranja tudi Podnebni sklad. Temu določa dodatne vire prihodkov in sicer bo CO2 dajatev postala namenski prihodek tega sklada (doslej je prihodek državnega proračuna). Država bo lahko za pridobivanje sredstev za namene blaženja podnebnih sprememb in prilagajanja nanje izdala tudi obveznice. Eden najpomembnejših ukrepov je ukinitev vseh finančnih podpor rabe fosilnih goriv do konca 2025. Določa se tudi obvezen delež državnega proračuna, namenjenega doseganju ciljev NEPN. Pri oblikovanju proračunske politike se bodo morali upoštevati vplivi te na podnebje in okolja v skladu z zelenim proračunskim načrtovanjem (to je postopek finančnega načrtovanja, s katerim se dosegajo okoljski cilji v skladu z Uredbo EU o taksonomiji, metodologijo zanj pa je sprejela vlada na 70. seji 21. septembra 2023 – sporočilo za javnost in gradivo). Vlada bo morala skupaj z letnim zaključnim računom Državnemu zboru predložiti tudi poročilo o realiziranih proračunskih odhodkih, prihodkih in davčnih izdatkih ocenjenih v skladu z navedeno metodologijo. Obvezni delež in poročilo bosta postala obveznost s 1. januarjem 2027.
- Spremljanje izvajanja podnebnih ukrepov: poleg dobrega načrtovanja in učinkovitega izvajanja podnebnih ukrepov, je pomembno še spremljanje stanja in izvajanja ukrepov. To bo še naprej, vendar kot javno službo, v obliki letnega Podnebnega ogledala pripravljal Inštitut Jožef Stefan. Vsake tri leta pa bo ministrstvo, pristojno za podnebje, pripravilo tudi ogledalo podnebnega prilagajanja. Obe ogledali sprejme vlada in ga posreduje Državnemu zboru.
- Dan za podnebje: Tretji četrtek v oktobru bo razglašen kot nacionalni dan za podnebje. Tedaj se bo vsako leto izvajali izobraževalni in promocijski dogodki, šole bodo ta dan posvetile podnebnim vsebinam, Državni zbor pa bo obravnaval podnebno ogledalo in mnenje Podnebnega sveta nanj.
Zakon ne določa bistvenega – zavezujočih podnebnih ciljev. Določa le že sprejet cilj podnebne nevtralnosti do leta 2050, moral pa bi določiti tudi kratkoročnejše konkretne cilje ali jih določili kot zavezujoče cilje, ki jih določa NEPN. Zakon bi bil tudi priložnost za povišanje nacionalnega cilja, ki bi ga morali povečati, če želimo slediti ciljem Pariškega sporazuma. S tem, ko sledimo zgolj ciljem EU, še nismo na tej poti. Za omejitev globalnega segretja zemlje na 1,5 °C, bi morali glede na zadnja poročila medvladnega znanstvenega odbora (IPCC poročilo o 1,5 °C in šesto poročilo) kot razvita država podnebno nevtralnost doseči do leta 2040 (to pa vključuje zmanjšanje izpustov toplogrednih plinov do leta 2030 za 65 % glede na leto 2005). Razumeti je namreč treba, da je Slovenija z ratifikacijo Pariškega sporazuma neposredno zavezana k njegovi vsebini (glej razlago spodaj).
Druga velika pomanjkljivost zakona je, da ne določa nobenih mehanizmov sodelovanja javnosti pri oblikovanju podnebnih politik in ukrepov. Zgolj splošna opredelitev v okviru načela vključevanja, da država pri snovanju in izvajanju podnebnih politik v podnebni dialog vključujeta strokovno in širšo javnost, v nadaljevanju zakona ni konkretizirana v pravici do sodelovanja javnosti in določitvi minimalnih rokov za javne razprave pri pripravi strateških dokumentov.
Zakon sicer daje nevladnim organizacijam na področju podnebja določeno vlogo, vendar pa ne vzpostavlja nobenega mehanizma pravnega varstva, s katerim bi lahko prebivalci, kot upravičeni do zdravega življenjskega okolja, lahko uveljavljali učinkovito izvajanje te pravice na področju podnebja.
—
Razlaga zavezanosti RS in EU k Pariškemu sporazumu: Ločiti je potrebno, da sta Okvirno konvencijo Združenih narodov o spremembi podnebja, kakor tudi Pariški sporazum, ki je bil sprejet na enem od srečanj držav pogodbenic konvencije, podpisali in ratificirali tako Republika Slovenija kot Evropska unija. Pariški sporazum je Slovenija ratificirala z Zakonom o ratifikaciji Pariškega sporazuma (Uradni list RS – mednarodne pogodbe št. 16/16), EU pa ga je, po tem, ko je to odobril Evropski parlament, ratificirala 5. 10. 2016 (Uradni list EU, L 282/1). Pariški sporazum je stopil v veljavo 4. 11. 2016. Z vidika prava EU je Pariški sporazum mešani sporazum, kar pomeni, da pokriva vsebine, ki so delno v pristojnosti držav članic EU in delno v pristojnosti EU. Zato so pogodbenice države članice in EU, ne pa EU v imenu držav članic. Tudi sam Pariški sporazum predvideva podobne situacije v 4. členu (16., 17. in predvsem 18. odstavek). Če se pogodbenice Pariškega sporazuma odločijo za skupno ukrepanje in to počnejo v okviru regionalne organizacije za gospodarsko povezovanje (kot je EU), ki je tudi sama pogodbenica sporazuma, in skupaj z njo, je vsaka od držav članic te povezave in skupaj s to organizacijo (kot je EU) odgovorna za svojo raven emisij, določeno v dogovoru (o ravni emisij dodeljeni vsaki od pogodbenic za ustrezno obdobje), o katerem je bil sekretariat obveščen. Tako vsaka država članica EU nosi odgovornost za svojo raven emisij, hkrati pa odgovarja še za morebitno nedoseganje obveznosti EU. To določilo tako ne odvezuje Slovenije os samostojne odgovornosti za doseganje ciljev Pariškega sporazuma. In čeprav je del pristojnosti za odločanje o okoljskih vsebinah prenesen iz nacionalne na EU raven (deljena pristojnost po 4. členu PDEU), pa to ne preprečuje državam članicam, da ne bi vzpostavila strožje varstvene ukrepe (193. člen PDEU). Tako ima npr. Nemčija določen nacionalni cilj podnebne nevtralnosti do 2045. Tudi odločitve sodišč o podnebnih tožbah so pritrjevale tožnikom, da so nacionalni cilji premalo ambiciozni, četudi so bili skladni z EU cilji (npr. primer Urgenda na Nizozemskem, Neubauer v Nemčiji).
—
Foto: Mojca-Peter na Pixabay
