Po javni obravnavi novega Zakona o urejanju prostora (ZureP-3) oktobra lani, je Ministrstvo za okolje in prostor decembra pripravilo in dalo v medresorsko obravnavo dopolnjen osnutek zakona, v katerem ni več 58. člena, to je določila, ki je tako posameznikom, kot nevladnim organizacijam omogočalo pravno varstvo v zvezi z izvedbenimi prostorskimi načrti na Upravnem sodišču. Možnost pravnega varstva pred Ustavnim sodiščem, ki z umikom tega člena preostane, ne zagotavlja zadostnega, predvsem pa učinkovitega pravnega varstva.
Besedilo dopolnjenega osnutka zakona, ki smo ga pridobili od Ministrstva za okolje in prostor in v katerem 58. člena ni več, ni javno objavljeno. Ker je do črtanja tega pomembnega določila iz zakona prišlo po javni razpravi, smo v Mreži za prostor od Ministrstva za okolje in prostor zahtevali, da se dopolnjen osnutek zakona vrne v javno razpravo, saj gre za večjo spremembo vsebine, ki je predhodno ni bilo možno komentirati. Odgovora doslej nismo prejeli.
Kaj torej določa 58. člen zakona o urejanju prostora?
Ta člen je v veljavni zakon prišel s sprejetjem Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) v letu 2017 (z veljavnostjo od srede 2018) in je bil takrat novost s našem pravnem redu. Člen določa, da je možno zoper izvedbene prostorske akte (to so državni prostorski načrt, uredba o najustreznejši varianti, uredba o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena, občinski prostorski načrt, občinski podrobni prostorski načrt in odlok o urejanju podobe naselij in krajine) začeti upravni spor (vložiti tožbo na Upravno sodišče po Zakonu o upravnem sporu) glede določenih vsebin načrta. To je glede namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele, ter glede najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti.
Te vsebine so povezane s trajnostnim urejanjem prostora in varstvom okolja ter narave, zato po tem določilu lahko tožbo vložijo tudi nevladne organizacije s statusom delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva okolja, ohranjanja narave in varstva kulturne dediščine, če vlagajo tožbo zaradi kršitev zakona v škodo javnega interesa, ki ga zastopajo, in če so pred tem aktivno sodelovale v javni razpravi.
Poleg njih pa lahko tožbo vložijo tudi posamezniki zaradi zaščite svojih pravic in koristi, če izpodbijani prostorski akt določa pravni temelj njihovih pravic ali obveznosti, in če osebe izkažejo, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanje bistvene posledice. Tožbo pa lahko vloži tudi državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa.
Kakšno je bilo pravno varstvo pred ZUreP-2?
Prostorske načrte kot splošne pravne akte je bilo možno »izpodbijati« le pred Ustavnim sodiščem, torej zahtevati presojo njihove ustavnosti in zakonitosti. Pobudnik pa je moral izkazati pravni interes (po 24. členu Zakona o ustavnem sodišču), kar je še posebej težavno. Ker so uredbe in odloki o prostorskih načrtih podzakonski akti, je velik izziv predstavljalo tudi ustaljeno stališče Ustavnega sodišča, veljavno že skoraj 15 let, da je pobudo možno vložiti le skupaj z ustavno pritožbo po izčrpanju pravnih sredstev (tako stališče je Ustavno sodišče sprejelo v odločitvi U-I-275/07 , ki se nanašana na prostorski načrt in se nanjo pogosto sklicuje). Sam načrt namreč še nima neposrednega učinka, zato je bilo potrebno izčrpati postopek izdaje gradbenega dovoljenja preko vseh sodnih stopenj in šele potem pristopiti k Ustavnemu sodišču. Pri tem se je potrebno zavedati, da je »izpodbijanje« prostorskega načrta v postopku izdaje gradbenega dovoljenja povsem jalovo početje, saj se v zvezi s prostorskim načrtom v tem postopku presoja zgolj skladnost predvidene gradnje z njim, ne more pa se presojati ustreznost prostorskega akta samega.
Res se je tu in tam zgodila kakšna izjema in ena zadnjih je tudi odločitev Ustavnega sodišča, ki je ugodila pobudi posameznika – lastnika z načrtom prizadetega lastnika. Gre za zadevo U-I-139/15 (Bled), ki smo jo že obširno obrazložili na spletni strani Mreže za prostor.
Zakaj 58. člen že ves čas dviga prah?
Glede tega določila je bilo že v postopku sprejemanja ZUreP-2 kar nekaj želja, da se določilo izloči, češ, da že obstaja pravno varstvo pred Ustavnim sodiščem, ki se ne ukinja, po drugi strani tudi zaradi strahu pred množico morebitnih postopkih pred Upravnim sodiščem. Razlogi za sprejem tega določila pa so bili na strani sistemsko določenega in opredeljenega učinkovitega dostopa do pravnega varstva v prostorskem načrtovanju v skladu z Aarhuško konvencijo. Prostorski načrt namreč določa namensko rabo zemljišč in pogoje za posege v prostor (lahko že zelo podrobno) in teh vsebin ni več mogoče naslavljati v okviru postopka presoje vplivov na okolje. Ta manko učinkovitega pravnega sredstva glede vsebin, ki imajo posledice na okolje in naravo, je Sloveniji očitala tudi Evropska komisija, ki je pred sprejemom ZUreP-2 zoper njo vodila postopek ugotavljanja kršitve (2016/4140). S sprejemom sistemske rešitve 58. člena je Evropska komisija primer zaključila. Če se sedaj člen »črta«, se s tem izigra tudi ta postopek, ki bi sicer lahko privedel do kaznovanja Slovenije.
Sodne prakse na podlagi 58. člena še nimamo, čeprav je vsaj ena tožba na Upravno sodišče že bila vložena. Vendar pa je Upravno sodišče v zadevi I U 22/2019 postopek odločanja prekinilo in pri Ustavnem sodišču vložilo zahtevo za presojo ustavnosti 58. člena, češ, da je ta ureditev neskladna s 160.členom Ustave RS, ki določa pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov. Zakonodajno pravna služba Državnega zbora, ki je bilo pozvano na odgovor, je 12.8.2020 podala mnenje, v katerem pa na koncu glede »dvojnega« pravnega varstva zaključuje, da v primeru, kot je vložena tožba pri Upravnem sodišču, morebitno vzporedno pobudo Ustavnemu sodišču to lahko zavrže, saj pobudnik še ni izčrpal vseh pravnih sredstev (tožbe pred Upravnim sodiščem).
Zakaj varstvo v zvezi s prostorskimi načrti pred Ustavnim sodiščem ne predstavlja učinkovitega dostopa do pravnih sredstev?
Določilo 58. člena je nastalo iz vsebinske potrebe po učinkovitem pravnem varstvu glede vsebin, ki vplivajo na okolje, pa jih kasneje zaradi sprejetega in veljavnega prostorskega akta (splošni pravni akt – podzakonski akt) v morebitnem postopku presoje vplivov na okolje ni več mogoče nasloviti – ostanejo kot gotovo dejstvo. Varstvo ustavnosti in zakonitosti, ki jo zagotavlja Ustavno sodišče, ki ni del rednega sodstva, ne predstavlja učinkovitih pravosodnih mehanizmov za legitimne interese prizadetih posameznikov in organizacij, ki varujejo javni interes varstva okolja po Aarhuški konvenciji.
Res je, da je določilo v smislu upoštevanja 160. člena Ustave RS in v odnosu na pravno varstvo pred Ustavnim sodiščem mogoče nedorečeno, vendar pa to ni razlog za njegovo črtanje, še posebej če je predmet presoje Ustavnega sodišča, temveč je na mestu predvsem njegovo izboljšanje. Ne smemo spregledati, da podzakonski predpisi de facto niso vedno v obravnavi zgolj pri Ustavnem sodišču. Zakon o upravnem sporu določa, da Upravno sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, v obliki predpisa, kolikor urejajo posamezna razmerja. Ustavno sodišče je zaradi tega že zavrglo pobudo za presojo podzakonskega predpisa, ker natančno določa posamezna razmerja in tako preusmerilo pravno varstvo pred Upravno sodišče (npr. U-I-217/14).
Trditev, da je tudi brez 58. člena zagotovljeno ustrezno pravno varstvo pred Ustavnim sodiščem, saj iz zadeve Bled »vidimo, da Ustavno sodišče odloča tudi o pobudah posameznika v zvezi s prostorskim načrtom«, tako ni utemeljena. Poudariti je potrebno, da je Ustavno sodišče v tej zadevi ugodilo zahtevi posameznika, vendar ne kogarkoli, temveč posameznika – lastnika. Nadalje pobudo je obravnavalo tudi zaradi odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice, ki jo v slovenskem pravnem redu še nismo upoštevali in se je nanašala na varstvo lastninske pravice. Jedro zadeve je bil način tehtanja med javnim in zasebnim interesom.
Na podlagi odločitve v tej zadevi nikakor ne moremo sklepati, da je Ustavno sodišče kakorkoli spremenilo dosedanje stališče glede obravnave podzakonskih predpisov. Pred Ustavnim sodiščem ni namreč nobenih odločitev glede prostorskih načrtov, iz katerih bi izhajalo, da Ustavno sodišče sprejme v presojo pobudo predstavnikov zainteresirane javnosti – prizadetih posameznikov ali nevladnih organizacij – zaradi varstva pravice do zdravega življenjskega okolja in varstva okolja oziroma širše uresničevanja trajnostnega načela. To varstvo pa sedaj omogoča še veljavni 58. člen.
Pripravila Senka Šifkovič Vrbica, IPoP – Inštitut za politike prostora.
Foto: Pixabay
