Vodič po spremembah gradbene zakonodaje

Članki, Odzivi

Konec aprila so bile v drugi protikoronski zakonski paket vključene spremembe gradbene zakonodaje, ki rahljajo varovalke za varstvo okolja in ohranjanje narave na način, ki po mnenju mnogih preprosto ne omogoča več učinkovitega varstva pred škodljivimi posegi v življenjsko okolje in naravo. S tretjim paketom je bila konec maja njihova veljavnost podaljšana do konca leta 2021.

Gre za drastičen poseg v gradbeno zakonodajo, a besedilo členov zakona je neposvečenim komaj razumljivo. Uvaja spremembe več drugih zakonov, zato je za razumevanje določb potrebno imeti hkrati odprtih več zakonov in neprestano preskakovati med členi v istem zakonu. V javnost so zato v poenostavljeni različici prodrle le nekatere od ključnih sprememb, druge, čeprav nič manj pomembne, pa ostajajo manj znane. Pri Mreži za prostor smo tako sklenili, da poskusimo s kolikor mogoče preprosto, a natančno razlago vseh členov.

VODIČ PO ČLENIH

100b
Za začetek postopka izdaje gradbenega dovoljenja ni treba niti biti lastnik niti imeti pravice graditi. In to velja samo za projekte, ki bi lahko imeli škodljive posledice za okolje.

Doslej se je štela vloga za izdajo gradbenega dovoljenja – GD (5. odstavek 35. člena Gradbenega zakona – GZ) za popolno, če je investitor zahtevi priložil tudi dokazila o lastništvu. V primeru, da nima vpisane lastninske ali druge stvarne pravice na nepremičninah, na katerih se bo izvajala gradnja pa je moral predložiti drugi dokazilo o pravici graditi, npr. notarsko overjeno pogodbo o pridobitvi te pravice, ki je predlagana za vpis v zemljiško knjigo, sodno ali upravno odločbo, ki mu omogoča gradnjo oziroma izvajanje del, sklep o določitvi investitorja kot upravljavca nepremičnini, če gre za nepremičnino v lasti njegovega ustanovitelja ali drugo listino, ki po zakonu omogoča gradnjo oziroma izvajanje del (3. točka drugega odstavka 35. člena GZ).

Po prvem odstavku 100b člena pa bo vloga v integralnem postopku GD že popolna in se bo lahko obravnavala, tudi če pred vložitvijo vloge za GD investitor še nima urejenega lastništva. Investitor mora dokazilo sicer Ministrstvu za okolje in prostor, ki vodi integralni postopek predložiti pred izdajo GD, sicer se zahteva zavrne. To pomeni, da bo MOP zelo zahteven postopek lahko vodil zaman, ker ne bo izpolnjen nujno potreben formalni pogoj. Po drugi strani pa bodo postopki odkupov in razlastitve zemljišč potekali pod velikimi pritiski.

100c
Mnenja varuhov javnih koristi morajo predlagati rešitve oziroma smernice in pogoje za izvedbo gradnje. Od mnenj se torej pričakuje projektantske rešitve. Negativno mnenje oz. zavrnitev tudi najbolj nesprejemljive gradnje ni možna.

Določilo zahteva, da mnenjedajalci ob morebitnem negativnem mnenju, obvezno podajo tudi predloge za izvedbo gradnje. Torej so mnenjedajalci zavezani, da podprejo predlagano gradnjo, kar pomeni, da varovalni mehanizmi znotraj pristojnih okoljskih in naravovarstvenih inštitucij ne morejo delovati. Strokovnjaki teh inštitucij bodo v svojem strokovnem delu omejeni, prav tako tudi niso usposobljeni, da bi predlagali projektne rešitve. Zahteva se tudi pravna utemeljitev strokovnega mnenja, kar je protislovno. Strokovnjak svoje mnenje podaja na ustreznih pravnih podlagah in upoštevajoč vse veljavne predpise, vendar mora svoje mnenje utemeljiti predvsem strokovno, ne pa pravno.

100č
Prevlada druge javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave na predlog investitorja. Postopek vodi Ministrstvo za okolje in prostor, mimo predpisov s področja varstva narave, brez upoštevanja mnenja pristojnega zavoda, v okviru postopka gradbenega dovoljenja, odloči pa vlada.

Postopek prevlade druge javne koristi je po novem vključen v postopek integralnega GD in se nedopustno »vsebinsko« poenostavlja. Doslej se je moral postopek integralnega GD v primeru potrebe po izvedbi postopka prevlade javne koristi prekiniti (53. člen GZ) in se izvesti po pravilih 103. člena Zakona o ohranjanju narave (doslej še ni bil izveden). Ta določa podroben postopek z dovolj dolgimi roki za kvalitetno udeležbo vseh, predvsem pa po petem odstavku tega Ministrstvo za okolje in prostor predlog odločitve o prevladi pripravi ob upoštevanju mnenja Zavoda RS za varstvo narave. Po 100č členu pa se postopek prevlade javne koristi izvede v okviru integralnega postopka GD, tako da ministrstvo zgolj pozove za mnenje pristojna ministrstva in organizacije, ni pa več dolžno upoštevati mnenja Zavoda RS z varstvo narave

100d
Pri združitvi postopkov oz. preoblikovanju postopka v integralni postopek stranski udeleženci povsem neutemeljeno izgubijo tak status. S tem se posega v stanje za nazaj oz. odvzema že pridobljen pravni status.

Člen določa možnost, da se postopek, ki se vodi še po sistemu izpred Gradbenega zakona, to je najprej pridobivanje okoljevarstvenega soglasja na ARSO in potem postopek gradbenega dovoljenja, lahko na predlog investitorja nadaljuje neposredno kot integralni postopek, ki ga vodi MOP. Torej gre za prehod »spisa« iz ARSO postopka okoljevarstvenega soglasja na MOP v postopke integralnega GD. Okoljske organizacije, ki so sedaj stranke v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja (npr. HE Mokrice) in ne izpolnjujejo novih pogojev po 100f. členu, bodo izgubile položaj stranke v postopku. To pomeni nedopusten poseg v pridobljene pravice.

100e
Gradnja se lahko začne preden je gradbeno dovoljenje pravnomočno, kar pomeni preden je zaključen morebitni upravni spor. Tako določilo je že obstajalo v zakonu do pred dvemi leti, a takrat ni obstajal integralni postopek, kjer je v gradbeno dovoljenje vključena tudi presoja vplivov na okolje. S tem se njen pomen bistveno spreminja, saj se lahko začne gradnja, ki je sporna z vidika okolja, in se s tem povzroči škoda, ki se je ne da več popraviti. To napeljuje na politiko izvršenih dejstev – z začetkom gradnje uničiš tisto, kar naj bi se varovalo, zato varovanje nima več smisla. Sodno varstvo tako ni več učinkovito.

100e. člen omogoča graditev po dokončnosti gradbenega dovoljenja. Za vse graditelje GZ dovoljuje gradnjo šele po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja (4. člen). Z drugačno ureditvijo objektov z vplivi na okolje, se s tem najprej ustvarja neenak položaj med bodočimi graditelji. Še posebej posebej v postopkih dovoljevanja posegov/gradenj, ki imajo lahko pomembnejše vplive na okolje pa je nujno, da se pred samim posegom tudi pravnomočno potrdi, da poseg ne bo imel škodljivih vplivov na okolje. Pravno varstvo v teh primerih zahteva 11. člen Direktive o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (2011/92/EU in 2014/52/EU). Res je, da je prejšnji Zakon o graditvi objektov omogočal gradnjo na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja (3. člen), vendar ni vseboval integralnega postopka GD, torej postopka, v katerega je integrirano okoljevarstveno soglasje. Zakon o graditvi objektov je zato potrebno upoštevati skupaj za Zakonom o varstvu okolja, ki je v 63. členu zahteval pravnomočno okoljevarstveno soglasje pred izdajo GD. Na potrebnost pravnomočnosti gradbenega dovoljenja v Gradbenem zakonu je opozarjala tudi Evropska komisija, kot je razvidno iz obrazložitve 4. člena predloga Gradbenega zakona v obravnavi v Državnem zboru. Na podlagi 100e. člena se bo pristopilo k gradnji velikih objektov s pomembnim vplivov na okolje brez, da bi obstajala možnost učinkovitega sodnega varstva. Torej možnost sodnega varstva s strani omejenega kroga potencialnih stranskih udeležencev obstaja, vendar to varstvo ne bo učinkovito, ker bo objekt do izdaje sodbe, ko bo lahko razveljavila GD, že zgrajen. Presoje vplivov na okolje so najpomembnejši instrument varstva okolja, sodna presoja pa garant njene zakonitosti. Do konca leta 2021 torej glede gradnje objektov, ki imajo najpomembnejši vpliv na zdravo življenjsko okolje, država ne bo zagotavljala svojim prebivalcem ustavne pravice iz 72. člena Ustave RS.

100f
Zaostrovanje pogojev za nevladne organizacije na način, ki jemlje pravico sodelovanja v postopkih okoli 90% nevladnim organizacijam. Pri tem pogoji veljajo za nazaj, nekateri med njimi pa tudi nimajo nobene zakonske osnove.

Člen določa pogoje za NVO s statusom delovanja v javnem interesu, ki lahko vstopijo v integralni postopek. Glede na obstoječe pogoje po veljavnih predpisih, 100f. člen pogoje za NVO s statusom varstva okolja in ohranjanja narave, da lahko vstopijo v postopek integralnega GD zaostruje: za društvo zahteva 50 aktivnih članov s plačano članarino in udeležbo na letnih zborih, za zavode 3 zaposlene s 7. stopnjo izobrazbe in za ustanove 10.000 EUR premoženja, vse izpolnjeno tudi za 2 leti za nazaj. Pogoje lahko izpolni le nekaj NVO.

Taka zaostritev pomeni kršitev Aarhuške konvencije (9. člen) in Direktive o presojah vplivov na okolje, ter s tem preprečuje sodni preizkus zakonitosti okoljskih odločitev (11. člen). Tako določeni pogoji tudi niso argumentirani. Število članov ni smiseln pogoj izkazovanja delovanja v javnem interesu. V integralnem postopku lahko pravico do zdravega življenjskega okolja namreč zastopajo tudi posamezniki, ki živijo na vplivnem območju. Tudi kriterij števila zaposlenih je predvsem kriterij finančne narave in postavlja zavode v neenak položaj glede na društva. Utemeljen ni niti kriterij izobrazbe, saj se zahteva višja izobrazba kot za izdelovalce poročil o vplivih na okolje, ki so temelj okoljske presoje v integralnem postopku.

100g
Skrajšanje roka za sprožitev upravnega spora na 15 dni.

Tožba zoper gradbeno dovoljenje se mora, namesto običajnih 30 dni, vložiti v 15 dneh po objavi GD na spletni strani e-uprave. Pogoje iz 100f člena za vložitev take tožbe pa morajo izpolnjevati tudi tiste NVO, ki imajo sedaj možnost vložiti tožbo tudi če niso sodelovale v postopku ( po 58. členu GZ).

100h
Pospešitev sodnih postopkov.

Za vse sodne postopke, ki bi tekli na podlagi uveljavljanja pravic do pravnega varstva v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja po teh novih določilih za integralni postopke, se šteje, da gre za nujne in prednostne zadeve.

Pobuda za presojo ustavnosti

Navedena določila predstavljajo nižanje standardov varstva okolja in omejujejo dostop do pravnih sredstev, predvsem za okoljske organizacije. Zato je bila vložena tudi pobuda Ustavnemu sodišču za presojo ustavnosti spornih določil (več o tem). Nov sistem omogoča daljše časovno okno, ko bo praktično brez običajnih vzvodov nadzora možno zgraditi objekte z vplivi na okolje, kar bistveno okrni ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja.

Nejasna določila

Že zakonodajnopravna služba Državnega zbora je v zvezi s predlogom prvega zakona, ki je uvedel sporne člene, navedla, da so členi nejasni in nedorečeni. Ne ve se dovolj natančno, kateri so postopki, na katere se nanaša zakon, kaj je z integralnimi postopki, kjer NVO že sodelujejo kot stranke, kaj bo s postopki, ki bodo začeti, a ne dokončani v času veljavnosti zakona. Nadalje, Gradbeni zakon (GZ) v 54. in 36. členu določa možne stranske udeležence – med drugimi gre za NVO, ki imajo status delovanja v javnem interesu na področjih varstva okolja in ohranjanja narave. Zakon v 100f. členu govori tudi o organizacijah za »varstvo ali rabo naravnih dobrin ali varstvo kulturne dediščine«, ki pa nimajo vloge v integralnem postopku, zato se ne ve, kaj je s tem mišljeno. Po drugi strani se zdi, da lahko NVO s statusom delovanja v javnem interesu na področju ohranjanja narave vendarle sodeluje v postopku »navadnega« gradbenega dovoljenja, ne da bi izpolnjevala posebne pogoje (to jim sicer omogoča četrta alineja drugega odstavka 36. člena GZ).

Nejasna določila odpirajo široko polje za spore, kar bo pomenilo namesto pospešitve postopkov za večino projektov njihovo podaljšanje, mnogo več projektov kot doslej pa bo čakalo na odločitve sodišč. Skupaj z omogočanjem gradnje pred zaključkom sporov pa se odpira tudi problematika projektov, ki bodo že zgrajeni ali v gradnji, a jim po odločitvi sodišč ne bo priznana legalnost. Narejena bo škoda življenjskemu okolju in naravi, investicija pa bo končala v pravni negotovosti.

Zakon za odpravo ovir

Zgoraj navedene določbe je potrebno razumeti tudi ob upoštevanju Interventnega zakona za odpravo ovir pri izvedbi pomembnih investicij za zagon gospodarstva po epidemiji COVID 19, ki velja od 31.5.2020 in namesto z organizacijskim pristopom kar z zakonom ureja pospešitev postopkov izdaje potrebnih dovoljenj za investicije, pomembne za zagon gospodarstva. Čeprav bi glede na vsebino pričakovali, da jih bo predlagal minister za gospodarstvo, jih predlaga kar minister za okolje.

Pravne podlage