I. UVOD
Pravni red, delovanje državnih organov, ravnanje pravnih in fizičnih oseb ter njihova medsebojna pravna razmerja urejajo predpisi. Pogoj za učinkovitost prava in dobro delovanje pravne države so lahko le taki predpisi, ki so ne samo vsebinsko, ampak tudi pravno pravilni in nomotehnično ustrezni. Pri tem je izrednega pomena, da se s predpisi, ki predpisujejo in prepovedujejo različna ravnanja uspešno usmerja tako razvoj družbe, kot tudi določa pravila poštenega in pravičnega sožitja med ljudmi. Pogoj za dobro in uspešno delovanje družbe je torej jasen in konsistenten pravni red države, ki mora biti razumljiv vsem državljanom, predpisi, ki v okviru pravnega reda veljajo pa morajo biti smiselni, izvedljivi in čim trajnejši, saj se le tako krepi zaupanje v pravni red in zagotavlja spoštovanje in varstvo človekovih pravic in svoboščin. Te lastnosti imajo predpisi le, če so tudi legitimni v smislu čim širšega sprejemanja ustreznosti določene ureditve. Zato je v procesu sprejemanja predpisov in odločitev nujno sodelovanje javnosti oziroma čim širšega kroga deležnikov. Še posebej je to pomembno na področju okolja in urejanja prostora, saj gre za naše bivanjsko okolje, ki je temeljni pogoj našega življenja in življenja prihodnjih generacij. Življenje v zdravem okolju pa je tudi ustavna pravica po 72. členu Ustave RS. Zato je velikega pomena upoštevanje interesa prebivalcev, ki tvorijo skupnost v neki državi, ne pa samo interese nosilcev moči v družbi, zato, da se odločitve sprejemajo s čim širšim konsenzom.
Vključevanje javnosti v procese odločanja o pomembnih zadevah je tako nujen pogoj za dobro pravno ureditev in trajnostno ravnanje z okoljem. Stanje glede vključevanja javnosti v procese odločanja v Sloveniji je slabo, kar se kaže v tem, da je to deklarativno zgolj črka na papirju ali pa izvedeno zgolj formalno po in v takih okvirih, da bi bila udeležba čim manjša. Ni dejanske zavzetosti nosilcev oblasti, da bi se javnosti vključila čim bolje in še vedno prevladuje stališče, da »so z javnostjo sme težave«. V nadaljevanju bodo zato predstavljene pravne podlage za vključevanje javnosti v postopke odločanja na področju okolja in urejanja prostora ter s tem možnosti občanov, civilnih iniciativ in društev na eni strani ter dolžnosti države na drugi strani.
V pravnem redu pa se je treba zavedati, da same zapisane pravice niso dovolj, če jih ni mogoče tudi učinkovito pravno varovati. Možnost učinkovitega varstva neke pravice je dejansko najpomembnejši element katerekoli pravice, ki brez ustreznega varstva sama ne obstaja v celoti, saj v primeru neizvrševanja upravičenec nima nobene poti za njeno uveljavitev.
II. TEMELJNE PRAVNE PODLAGE ZA VKLJUČEVANJE JAVNOSTI
1. Ustavna pravica
72. člen Ustave RS določa, da ima »vsakdo v skladu z zakoni pravico do zdravega življenjskega okolja. Država skrbi za zdravo življenjsko okolje. V ta namen zakon določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Zakon določa v katerih pogojih in v kakšnem obsegu je povzročitelj škode v življenjskem okolju dolžan povrniti škodo.« Ker se izvajanje te ustave pravice že po ustavi dogaja skozi zakone, se lahko ta pravica ščiti pred ustavnim sodiščem (z ustavno pritožbo ali pobudo ustavnemu sodišču za presojo ustavnosti npr. zakona ali podzakonskega predpisa), le če zakoni ne določajo pravic, ki jih je država prevzela z mednarodnimi pogodbami ali če gre za kršitev zakona, sam zakon pa ne daje pravnega varstva pravice. Tako so na tem področju najpomembnejši predpisi zakoni, zato je potrebno, da so sprejeti na podlagi čim širšega družbenega in strokovnega konsenza.
2. Aarhuška konvencija
Zakon o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri določanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS št. 62/2004) – Aarhuška konvencija je omogočil, da je dne 22.6.2004 konvencija stopila v veljavo.
Za uresničevanje zahtev Aarhuške konvencije je pomembno razumevanje njenega mesta v pravnem redu RS. Ustava RS v 8. členu določa, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno. Aarhuške konvencije pa ne glede na dokaj konkretno določene pravice, načeloma ni mogoče uporabljati neposredno, ker se uresničuje tako, da država pogodbenica sprejme potrebne zakonodajne, ureditvene in druge ukrepe, vključno z ukrepi za uskladitev določb za izvajanje te konvencije o informacijah, udeležbi javnosti in dostopu do pravnega varstva, kakor tudi ustrezne ukrepe za njihovo izvrševanje, da vzpostavi in ohrani jasen, pregleden in dosleden okvir za izvajanje določb te konvencije (točka 3/1). Tako je Slovenija določbe konvencije implementirala v svojo zakonodajo predvsem s sprejemom Zakona o dostopu do informacij javnega značaja in Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), pa tudi Zakona o ohranjanju narave (ZON). VENDAR bi se lahko v delih, za katere bi se ugotovilo, da jih zakoni ne povzemajo, upravičeno zainteresirani lahko sklicevali neposredno na določila Aarhuške konvencije (odločba Ustavnega sodišča U-I-386/06). To pa je zgolj skrajni ukrep, težnja oblastnih organov na področju varstva okolja in prostorskega načrtovanja bi dejansko morala biti izpolnjevanje vseh standardov Aarhuške konvencije, ne glede na to ali so posamezne zahteve implementirane oziroma ustrezno implementirane v zakonodaji.
Zahteve Aarhuške konvencije so razdeljene tri sklope pravic in sicer dostopa do okoljskih informacij (1. steber), sodelovanja javnosti pri odločanju v okoljskih zadevah (2. steber) in zagotavljanju sodnega varstva (3. steber). Pravica dostopa do okoljskih informacij (1. steber) je predvsem uresničena skozi Zakon o dostopu do informacij javnega značaja in skozi Zakon o varstvu okolja. Glede sodelovanja javnosti v procesih odločanja na področju okolja je posebej pomembna naslednja dolžnost države: ko država javnosti zagotovi potrebne informacije, sprejme ustrezne praktične in/ali druge ukrepe, da zagotovi pregledno in pravično udeležbo javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem. Pri tem so upošteva zahteve zgodnje vključitve, zagotovitve dovolj časa za obveščanje in sodelovanje javnosti in upoštevanja izida udeležbe javnosti pri odločitvah. Ustrezen organ javne oblasti ob upoštevanju ciljev konvencije opredeli javnost, ki lahko sodeluje (točka 7). Vendar pa sodelovanje javnosti v Sloveniji ni zagotovljeno skladno z zahtevami Aarhuške konvencije, najprej zato, ker njene zahteve niso dosledno in popolnoma implementirane v zakone, samo izvajanje predpisov pa je s strani oblastnih organov zelo pasivno in zgolj formalno z velikim pomanjkanjem zavesti o soodgovornosti in potrebnosti skupnega odločanja v okoljskih zadevah.
Povsem neizpolnjena, v smislu implementacije, je Aarhuška konvencija glede svojega 3. stebra – to je glede dostopa do ustreznih pravnih sredstev. Pravni red sicer vsebuje nekatera možna pravna sredstva po Zakonu o splošnem upravnem postopku, Zakonu o upravnem sporu in predvsem po Zakonu o varstvu okolja. Ker pa zaradi problema prenormiranosti prihaja do neskladnosti in nepreglednosti v pravnem redu, bi bilo toliko pomembneje, da bi država izpolnila naslednji zahtevi Aarhuške konvencije, ki ostajata povsem spregledani, sta pa osnovni pogoj za sodelovanje javnosti – kar je temeljno poslanstvo Aarhuške konvencije in sicer:
– dolžnost države je, da preko svojih organov usmerja javnost in ji pomaga pri dostopu do informacij, udeležbi pri odločanju in iskanju dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah; spodbuja izobraževanje in ozaveščanje javnosti v okoljskih zadevah (točka 3/2,3);
– država mora zagotoviti, da je javnost seznanjena z dostopom do upravnih in sodnih postopkov, kar vključuje tudi zmanjšanje finančnih in drugih ovir pri dostopu do pravnega varstva (točka 9/5).
3. Resolucija o normativni dejavnosti
Za vzpostavitev boljšega, bolj kvalitetnega, preglednega in konsistentnega pravnega reda, je država v jeseni naredila velik korak s sprejemom Resolucije o normativni dejavnosti (Uradni list RS št. 95/09). Navaja, da sta skrb in odgovornost za raven kakovosti pravnih predpisov sestavni del prizadevanj za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države. V uvodu podaja oceno stanja pravnega reda v Sloveniji in sicer: »obstajajo primeri pretiranega in kazuističnega normiranja (kar je velikokrat tudi posledica zahtev Evropske unije), pravne praznine, le deloma urejena posamezna pravna področja, nedodelanosti nekaterih rešitev na sicer pravno urejenih področjih, primeri predpisov z retroaktivnim učinkom, primeri nedoslednega uresničevanja zakonov, neizdajanja oziroma poznega izdajanja izvršilnih predpisov, nespoštovanja hierarhije pravnih aktov in podobno. Prevelika normiranost, ne dovolj določno oblikovanje pravnih norm, neprestano spreminjanje predpisov in celo spreminjanje zakonskih določb z drugimi zakoni povzročajo nepreglednost in nestabilnost pravnega reda ter težave pri izvajanju.« Resolucija, katere namen je usmeritev v pripravo in sprejemanje predpisov ob sodelovanju strokovne in druge javnosti so, zasleduje naslednje cilje:
– krepitev pravne države,
– zagotavljanje pravne varnosti,
– varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin,
– spoštovanje načela delitve oblasti na državni ravni in v razmerju do lokalne samouprave ter Evropske unije,
– dosledno spoštovanje hierarhije pravnih aktov,
– zagotavljanje jasnosti, preglednosti, kakovosti in določnosti predpisov,
– uveljavljanje državljanske participacije,
– izvajanje presoje posledic predpisov,
– upoštevanje prizadevanj Evropske unije in Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj za pripravo boljših predpisov
Celotna resolucija je naravnana k dobri in premišljeni pripravi predpisov,s prejetih na podlagi najširšega strokovnega in družbenega konsenza, pri čemer narekuje pripravljalcem predpisov, daje potrebno pri vključevanju javnosti upoštevati naslednja načela:
– načelo pravočasnosti: pravočasno obveščanje javnosti (strokovne, zainteresirane ali ciljne javnosti) in zagotavljanje razumnega časa za sodelovanje (pregled gradiv, pripravo predlogov, pripomb in mnenj);
– načelo odprtosti: omogočanje posredovanja pripomb in predlogov in mnenj v čim zgodnejši fazi priprave odločitev;
– načelo dostopnosti: dostopnost gradiv in strokovnih podlag, uporabljenih v pripravi odločitev;
– načelo odzivnosti: obveščanje sodelujočih o razlogih za upoštevanje ali neupoštevanje njihovih pripomb, predlogov in mnenj;
– načelo transparentnosti: zagotavljanje transparentnosti postopka s predstavitvijo vsebine urejanja ter ravni in postopka sprejemanja odločitev, načina in rokov sodelovanja, pripomb in predlogov in mnenj vseh udeležencev;
– načelo sledljivosti: zagotavljanje transparentnosti prejema in upoštevanja predlogov, pripomb in mnenj kakor tudi gradiv, nastalih v samem procesu sodelovanja (npr. zapisnikov), ter njihova dostopnost.
ter naslednja minimalna priporočila:
– sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov naj traja praviloma od 30 do 60 dni; izjema so predlogi predpisov, pri katerih sodelovanje po naravi stvari ni mogoče (na primer: nujni postopki, državni proračun);
– pripravi naj se ustrezno gradivo, ki vsebuje povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, ključna vprašanja in cilje;
– po končanem postopku sodelovanja naj se pripravi poročilo o sodelovanju s predstavitvijo vpliva na rešitve v predlogu predpisa;
– poziv k sodelovanju naj se izvede na način, ki bo zagotovil odziv ciljnih skupin in strokovnih javnosti ter obveščenost najširše javnosti; oblikujejo naj se liste subjektov, katerih sodelovanje pri pripravi predpisov določa zakon in subjektov, ki se ukvarjajo s področjem, zaradi kontinuiranega sodelovanja in obveščanja.
Števec kršitev Resolucije o normativni dejavnosti, ki ga je vzpostavil CNVOS Zavod Center za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij (http://www.civilni-dialog.net/stevec/ ) je do 1.3.2010 naštel 91 kršitev.
III. OPREDELITEV LOKALNIH POBUD IN JAVNOSTI
1. Pravni status lokalnih pobud (civilnih iniciativ)
Civilna iniciativa ali lokalna pobuda ni pravno opredeljen pojem, kar pomeni, da ga noben pravni predpis RS ne opredeljuje, niti ne uporablja. Termin »civilna iniciativa« je tako pogovorni pojem in glede na to, da je možno na slovenskih spletnih straneh najti kar 4192 zadetkov na to geslo, pojem nezanemarljivega pomena. Podobno je s terminom »nevladna organizacija«, ki tudi ni opredeljen v pravnem redu RS, ga pa nekateri predpisi uporabljajo. Civilna iniciativa je torej pojem, ki je nosilec določenega pomena, ki se je vzpostavil na podlagi dejanske izkušnje družbenega življenja. Lastnosti te entitete bi bile predvsem naslednje:
– gre za skupino posameznikov, lahko pa tudi organizacij civilne družbe (nevladnih organizacij) ali mešanico obojega, običajno pa je oblika samoorganizacije občanov;
– ta skupina ima interes v družbenem prostoru nekaj doseči, izraziti določeno mnenje, vplivati na določeno odločitev in njeni člani menijo, da se jih v skupini »bolj sliši«;
– sebe poimenuje »civilna iniciativa«, kar naj bi odražalo njen neoblastni in nepolitični značaj in poudarjalo komponento ljudskosti v smislu, da skupina zastopa del prebivalstva, ki je večji od same skupine in da je njeno delovanje v širšo korist prebivalstva;
– poleg poimenovanja »civilna iniciativa« je nazivu te skupine pridano daljše ime, ki označuje temeljno namero ali objekt, okoli katerega se je skupina interesno združila;
– skupina se trudi čim bolj vidno izraziti svoj interes, praviloma najprej skozi medije, v prostoru katerih pride tudi do »sprejetja« samopoimenovanja.
Glede časovnega trajanja so civilne iniciative lahko kratkotrajne, ko se zainteresirani združijo ob nekem družbenem dogodku, ko je potrebno zaradi skorajšnjih posledic hitro nastopiti in izraziti svojo voljo ali dolgoročnejše, ko se zainteresirani združijo za dosego nekih sprememb obstoječega stanja. Slednje v nekaterih primerih presahnejo, večinoma pa prerastejo v formalizirano obliko organizacije civilne družbe, najpogosteje v društvo.
Potreba po organiziranju v pravno osebo se normalno pojavi predvsem zaradi dveh razlogov. Če želi civilna iniciativa uveljavljati pravna sredstva zoper določena neželena ali nezakonita ravnanja se formalno to lahko stori le tako, da posameznik vloži tožbo in je tako tudi nosilec postopka, dolžan nadalje sodelovati v njem in je tudi zavezanec za morebitne stroške, ki iz postopka izhajajo. To je veliko breme za posameznika kot fizično osebo, predvsem tudi glede na ohlapnost civilne iniciative kot neformalnega združenja posameznikov. Ker so aktivnosti civilnih iniciativ pri uveljavljanju pravice sodelovanja in uveljavljanja pravnih sredstev praviloma povezana tudi s finančnim problemom, se pojavi vprašanje nosilca »računa« za zbiranje sredstev, kar tudi pade lahko le na posameznika. Zato je vzpostavitev ene izmed statusnih oblik nevladnih organizacij (društvo, zavod ali ustanova) slej ko prej potrebna tako s finančnega vidika, kot z vidika zastopanja.
2. Opredelitev javnosti
Aarhuška konvencija opredeljuje javnost v dveh smislih, najprej kot »javnost« in ko »vključeno javnosti«. Pri tem javnost pomeni eno ali več fizičnih ali pravnih oseb in v skladu z notranjo zakonodajo ali prakso posameznih držav njihova združenja, organizacije ali skupine (točka 2/4). Vključena javnost pa pomeni javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ki ima interes pri okoljskem odločanju; šteje se, da imajo interes nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja in izpolnjujejo vse zahteve, ki jih določa notranja zakonodaja (točka 2/5). Splošne pravice javnosti po konvenciji so naslednje:
– država preko svojih organov usmerja javnost in ji pomaga pri dostopu do informacij, udeležbi pri odločanju in iskanju dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah; spodbuja izobraževanje in ozaveščanje javnosti v okoljskih zadevah (točka 3/2,3)
– država zagotovi ustrezno priznanje in podporo združenjem, organizacijam ali skupinam, ki spodbujajo varstvo okolja in zagotovi tudi, da je njen notranji pravni red skladen s to obvezo (točka 2/4)
– država zagotovi, da nihče, ki uresničujejo pravice iz te konvencije ni kaznovan, sodno preganjan ali kako drugače nadlegovan (točka 2/8)
Posebne pravice javnosti po konvenciji so naslednje:
– pravica dostopa do okoljskih informacij (točka 4)
– dolžnost organov da zbirajo določene okoljske informacija in jih dajejo na razpolago javnosti (točka 5)
– udeležba pri odločanju in pravica do sodnega varstva, kadar pravica ne pripada izrecno vključeni javnosti točka 6,9)
– na ustrezni stopnji, ko so še vse možnosti odprte si mora država prizadevati učinkovito spodbuditi javnost pri pripravi predpisov in izid udeležbe čim bolj upoštevati (točka 8)
– država mora zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po notranjem pravu dostop do upravnih ali sodnih postopkov, če gre za kršitve predpisov o okolju (točka 9/3)
V okviru pravice do pravnega varstva pa je izrecno zagotovljeno:
– varstvo pravice dostopa do informacij (točka 9/1)
– varstvo pravice sodelovanja javnosti (točka 9/2)
– varstvo pred nezakonitimi dejanji ali opustitvami (točka 9/3)
– pravna sredstva morajo biti učinkovita, postopki pa morajo biti pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi (točka 9/4)
– država zagotovi, da je javnost seznanjena z dostopom do upravnih in sodnih postopkov (tudi zmanjšanje finančnih in drugih ovir pri dostopu do pravnega varstva (točka 9/5)
Vse v predhodnih odstavkih podčrtane vsebine predstavljajo vsebine, ki so »mehke« narave, država pa jih večinoma ni normativno neposredno implementirala, temveč je določila le nek skromen nabor minimalnih zakonskih zahtev, ki naj bi predstavljale izpolnjevanje Aarhuške konvencije. Zato navedene vsebine predstavljajo široko podlago za prehod od pasivnega ignoriranja teh zahtev do aktivnega pristopa k dejanskem uresničevanju Aarhuške konvencije, saj nudi številne možnosti oblastnim organom za vzpostavljanje učinkovitih mehanizmov participativnega odločanja.
IV. VKLJUČEVANJE JAVNOSTI V LOKALNI SKUPNOSTI
Sodobno evropsko pojmovanje šteje lokalno samoupravo za enega temeljnih stebrov demokratičnega političnega življenja, saj lokalna samouprava omogoča lokalnim skupnostim, da same upravljajo s svojimi lokalnimi zadevami. Pravica prebivalcev lokalne skupnosti, da sodelujejo pri izvajanju lokalne oblasti, pa tvori demokratično vsebino lokalne samouprave, tako da je srž lokalne demokracije. Lokalna oblast je demokratična, če imajo na njeno izvajanje odločilen vpliv občani sami, bodisi neposredno (z različnimi oblikami neposrednega odločanja) bodisi posredno prek volitev nosilcev lokalnih funkcij. Lokalna skupnost je naravna življenjska skupnost, nastala z naselitvijo ljudi na določenem območju, kar pomeni, da je lokalna skupnost za posameznika čisto konkretna skupnost, ki obsega prebivalstvo, med katerim posameznik vsak dan živi in teritorij, s katerim je posameznik tudi fizično v stiku, mu je domače. Zato je lokalna skupnost posamezniku mnogo bližja, kot bolj oddaljena in abstraktnejša država, saj so družbene vezi v lokalni skupnosti tesnejše, zato ima v svojem življenjskem okolju tudi bolj konkretne interese. Lokalna samouprava je po Evropi precej različna, Svet Evrope pa si prizadeva vzpostaviti čim bolj enotne standarde lokalne samouprave. To prizadevanje izhaja iz prepričanja, da je lokalna samouprava eden poglavitnih temeljev sodobne demokracije. Svet Evrope je zato leta 1985 sprejel Evropsko listino lokalne samouprave. Ta uvodoma izpostavlja sledeče:
– da so lokalne oblasti eden glavnih temeljev vsake demokratične ureditve,
– da je pravica državljanov sodelovati pri opravljanju javnih zadev eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope,
– da se ta pravica lahko najneposredneje uresničuje na lokalni ravni,
– da le obstoj lokalnih oblasti z dejanskimi nalogami lahko zagotovi upravo, ki je učinkovita in hkrati blizu državljanom,
– da sta varovanje in ponovna uveljavitev lokalne samouprave v različnih evropskih državah pomemben prispevek h graditvi Evrope po načelih demokracije in decentralizacije oblasti.
Sodelovanje državljanov pri odločanju v lokalni skupnosti določa Zakon o lokalni samoupravi. Ta določa, da občani v samoupravnih lokalnih skupnostih odločajo o zadevah lokalne samouprave tudi neposredno (neposredne oblike sodelovanja) na svojih zborih občanov, z referendumom in preko ljudske iniciative. Nekatere podrobnosti v zvezi z izvajanjem teh treh oblik sodelovanja pri določanju so nadalje urejene v statutu posamezne občine. Sam statut občine pogosto glede podrobnosti odreja na smiselno uporabo določb Zakona o referendumu in ljudski iniciativi. Taka ureditev pa ni praktična, saj ta zakon ureja referendum o spremembi ustave, zakonodajni referendum in posvetovalni referendum o vprašanjih iz pristojnosti državnega zbora ter način uresničevanja ljudske iniciative za spremembo ustave in za sprejem zakona. Analogna uporaba za lokalno okolje tako ni najbolj primerna, predvsem pa je taka statutarna ureditev uporabniško neprijazna, saj se ljudje težko znajdejo oziroma ugotovijo, katera pravila dejansko veljajo v lokalni skupnosti. Glede sodelovanja javnosti v procesih odločanja je najbolj zanimiva oblika zbor občanov, ki pa se ga lokalni oblastniki ne poslužujejo. Zbor občanov je zelo primerna oblika sodelovanja javnosti , saj omogoča predlaganje in razpravljanje ter tudi sprejemanje odločitev. Njegova prednost pred drugima dvema oblikama neposredne demokracije je v tem, da je mnogo bolj spontana in neformalizirana oblika odločanja. Občani na zboru obravnavajo posamezne zadeve, oblikujejo stališča, dajejo predloge, pobude, mnenja ali odločajo. Konkretizacija teh zadev je prepuščena statutu. Zakon tako določa obvezne sestavine statuta, ki se nanašajo na zbor občanov in sicer se s statutom občine predpišejo:
– zadeve, ki jih obravnavajo občani na zboru, o njih oblikujejo svoja stališča, dajejo predloge, pobude in mnenja ali o njih odločajo,
– način vložitve zahteve in postopek odločanja o sklicu zbora občanov, če sklic zahtevajo volivci,
– način sklica,
– število volivcev, ki morajo sodelovati na zboru, da so stališča, pobude, mnenja ali določitve veljavno sprejete,
– kako sprejeta stališča, predlogi, pobude in mnenja ali odločitve zavezujejo občinske organe in
– druga vprašanja, pomembna za izvedbo zbora občanov ter za uveljavitev njihovih stališč.
Ker bi bil zbor občanov najbolj optimalna oblika državljanskega soodločanja le v manjših lokalnih skupnostih, zakon določa, da se lahko zbor skliče za vso občino ali pa za njen posamezen del. Zbor občanov skliče župan na lastno pobudo, pobudo občinskega sveta ali sveta ožjega dela občine, mora pa ga sklicati če je tako predpisano z zakonom, statutom občine ali če tako zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini oziroma njenem posameznem delu.
V. KONKRETNE PRAVICE VKLJUČEVANJA
1. Zakon o varstvu okolja
Zakon o varstvu okolja predstavlja pravni okvir glede varstva okolja v najširšem smislu. Tako že v temeljnih načelih določa načelo javnosti (13. člen), ki pravi, da ima javnost pravico sodelovati v postopkih sprejemanja politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja, skladno s tem zakonom, nadalje v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje v drugih državah, ki bi lahko vplivali na okolje v Republiki Sloveniji, skladno s tem zakonom in v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno s tem zakonom. Zakon nadalje v 14. členu tudi določa najširšo pravico javnosti, po katerem lahko za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja državljanke ali državljani kot posameznice ali posamezniki ali njihova društva, združenja in organizacije pred sodiščem zahtevajo, da nosilec posega v okolje ustavi poseg, če bi ta povzročil ali povzroča čezmerno obremenitev okolja ali če bi povzročil ali povzroča neposredno nevarnost za življenje ali zdravje ljudi, ali da se mu prepove začeti izvajanje posega v okolje, če je izkazana velika verjetnost, da bi povzročil takšne posledice. Po nam znanih podatkih doslej v Sloveniji še ni bil sprožen tak spor. To definitivno ne pomeni, da tovrstnih okolju škodljivih posegov ni, temveč bolj, da javnost ni ustrezno opremljena (z informacijami in znanjem), za tovrstno ukrepanje.
Nadalje poseben problem po Zakonu o varstvu okolja pomeni takoimenovana »kvalificirana javnost«, ki bi jo lahko enačili s pojmom »vključene javnosti« po Aarhuški konvenciji. Gre za nevladne organizacije, ki imajo status delovanja v javnem interesu na področju okolja. Posebej določene pravice imajo v 64. in 73. členu. Zakon določa formalno nemogoče kriterije za pridobitev tega statusa in potem, ko je Ministrstvo za okolje potrebovalo več let, daje sprejelo podzakonski operativni predpis za postopek pridobitve statusa, je ministrstvo prve statuse začelo podeljevati šele v letu 2009, to je pet let po sprejemu Zakona o varstvu okolja.
Sodelovanje javnosti v postopkih okoljskega odločanja določajo tudi 26. člen. 37. člen, 43. člen, 58. člen, 71. člen in 88. člen, ki pa ne omogočajo zadostnega informiranja ter možnosti zgodnjega vključevanja javnosti in dostopa do strokovnih podlag, ki v zgodnji fazi opredeljujejo možnost izbire načina reševanja določenega problema, dovolj dolgih rokov za kvalitetno vključevanje javnosti. Nadalje ni vzpostavljen mehanizem dostopa do finančnih sredstev za zagotavljanje alternativnih strokovnih podlag za kvalificirano vključevanje javnosti v procese odločanja. Vključevanje javnosti je omejevano tudi tako, da odločevalci manipulativno izbira postopke, kjer je vpliv javnosti čim manjši (nrp. Z zelo ozkim določanjem vplivnega območja).
2. Zakon o ohranjanju narave
Zakon o ohranjanju narave neposredno določa pravice javnosti v 57., ki govori o seznanjanju javnosti pri vzpostavljanju zavarovanih območij in 107. členu, ki določa dolžnost seznanitve javnosti, kadar gre za izdajo dovoljenj pri posegih v naravo, ki lahko ogrozijo biotsko raznovrstnost, naravno vrednoto ali zavarovano območje. Zakon tudi posebej opredeljuje status delovanja društev v javnem interesu na področju ohranjanja narave (137. člen). Društvo, ki pridobi ta status društva ima pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih in sodnih postopkih.
3. Zakon o prostorskem načrtovanju
Zakon o prostorskem načrtovanju, ki je bil sprejet leta 2007 je korenito posegel v pravice zainteresirane javnosti, saj je njeno vključevanje v postopek priprave in sprejemanja prostorskih aktov bistveno okrnil. Vključevanje javnosti je predvideno šele potem, ko so glavne odločitve že sprejete. Sicer zakon v 5. členu med temeljna načel a uvršča načelo javnosti, po katerem morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju omogočiti izražanje interesov posameznic in posameznikov, skupin prebivalstva in udeležbo vseh zainteresiranih oseb v postopku pripravljanja in sprejemanja prostorskih aktov. Vsakdo ima pravico biti obveščen o postopkih priprave prostorskih aktov ter v teh postopkih sodelovati s pobudami, mnenji in na drugačne načine, skladno z določbami tega zakona. Pristojni državni in občinski organi pa morajo skladno s tem zakonom in z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, vsakomur omogočiti vpogled v prostorske akte, njihova strokovna gradiva in v druge dokumente, povezane s prostorskim načrtovanjem, ter o zadevah prostorskega načrtovanja obveščati javnost. Konkretno določajo vključevanje javnosti v postopke prostorskega načrtovanja tudi členi 19, 21, 32, 50, 60, 61 in 85. Enako, kot velja za sodelovanje javnosti po Zakonu o varstvu okolja tudi tu niso upoštevane vse zahteve Aarhuške konvencije glede vključevanja javnosti.
4. Predlog Zakona o umeščanju prometne, energetske in vodne infrastrukture
Ker še ni sprejet, tukaj ni mesto za širšo razlago, vendar pa je sprejemanje tega predpisa pomembno iz stališča dodatnega »rušenja« enovite ureditve postopkov o okoljskih zadevah. Kvaliteta tega predloga je, da predvideva prostorske konference, kar je nedvomno dober način strokovnega dela, vendar določila o prostorskih konferencah ne vsebujejo ustreznih določil o sodelovanju javnosti. Ta se lahko vključi šele v fazi javne predstavitve variant. Dobrodošla je nadalje tudi vloga lokalnih skupnosti, da podajo svoje stališče na pobudo za pripravo državnega prostorskega načrta – na tem mestu pa bi bila potrebna spodbuda lokalni skupnosti, da stališče izrazi kot stališče prebivalstva te skupnosti, ne zgolj oblastne strukture.
VI. ZAKLJUČEK
Sodelovanje javnosti niti v pravnem redu, še manj v praksi s strani države ni ustrezno urejeno in izvajano. Na drugi strani se tako javnost na neprimerne in neučinkovite načine odziva na posege v okolje. Zato je potrebno predvsem krepiti informiranost javnosti glede možnosti vključevanja v postopke odločanja in glede pravnih sredstev za uresničevanje te pravice. Potreben bi bil finančno podprt dostop javnosti do alternativnih strokovnih ekspertiz na eni strani ter okrepitev pravnega znanja v okviru okoljskih nevladnih organizacij za učinkovito uporabo pravnih sredstev, ki bi pripomogla k ustvarjanju pravne prakse in posledično tudi k spremembi predpisov in prakse oblastnih organov.
