Zakon o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije – možnosti sodelovanja javnosti pri umeščanju teh v prostor

3. avgusta 2023 je začel veljati Zakon o uvajanju naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (ZUNPEOVE). Ideja o pripravi posebnega zakona za potrebe umeščanja obnovljivih virov energije (OVE) v prostor je že tekom javne razprave v strokovni javnosti zbujala precej polemik, prav tako pa se bo v nadaljevanju porajalo še veliko vprašanj o njegovem izvajanju.

Zakon sicer sledi ambiciji EU za povečanje proizvodnje energije iz obnovljivih virov. Posredno sledi Priporočilu Evropske komisije o pospešitvi postopkov izdaje dovoljenj za projekte na področju energije iz obnovljivih virov in poenostavitvi sklepanja pogodb o nakupu električne energije, neposredno pa nas k ustreznemu ukrepanju na tem področju zavezuje Uredba Sveta (EU) 2022/2577 z dne 22. decembra 2022 o okviru za pospešitev uvajanja energije iz obnovljivih virov. Slednja vzpostavlja v vseh državah članicah začasna izredna pravila za pospešitev postopkov izdaje potrebnih dovoljenj ter opredeljuje prevladujoč javni interes pri načrtovanju in umeščanju teh naprav v prostor. Komisija bo do 31. decembra 2023 opravila pregled uredbe glede potrebe po nadaljnjem pospeševanju uvajanja energije iz obnovljivih virov in podaljšanju veljavnosti uredbe.

Povečanje deleža energije pridobljene iz obnovljivih virov je brez dvoma v interesu Slovenije, ki doslej na tem področju ni dosegala zastavljenih ciljev. Eden izmed razlogov za zaostanke pri tem je gotovo tudi pomanjkljiva komunikacija z javnostjo, predvsem s tisto, ki jo umeščanje neposredno prizadeva. Zakonska materija s svojo kompliciranostjo in relativno skromnimi možnostmi sodelovanja javnosti (in s tem nadzora nad zakonitostjo postopkov) bo v praksi le poglobila siceršnje nezaupanje v namere investitorjev, ki jih ti tradicionalno ne komunicirajo res podprto in učinkovito s civilno družbo in lokalno skupnostjo, v okolje katere naprave umeščajo. Zato je na eni strani nacionalnega pomena, da se potrebo po povečanju pridobivanja energije iz obnovljivih virov energije in nove možnosti umeščanja teh naprav v prostor javnosti predstavlja kar najbolj vsebinsko prepričljivo in verodostojno, po drugi strani pa mora država storiti tudi mnogo več za uveljavljanje visokih standardov zgodnjega informiranja in vključevanja javnosti v posamezne procese umeščanja naprav v prostor.

Namen tega prispevka je tako na čim bolj enostaven način predstaviti nove zakonske možnosti umeščanja naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije, to je iz sončne in vetrne energije (v nadaljevanju: naprave OVE oziroma fotonapetostne naprave ali vetrne proizvo­dne naprave) v prostor ter sodelovanja javnosti, kot jih določa aktualni ZUNPEOVE.

Najprej zakon glede naprav OVE opredeljuje javne koristi in sicer določa, da »planiranje, načrtovanje, postavitev in obratovanje fotona­petostnih naprav in vetrnih proizvodnih naprav ter z njimi pove­zane omrežne infrastrukture je v javno korist« ter da služijo »interesu javnega zdravja in javne varnosti« (3. člen). Nadalje pa zakon uvaja in določa različne možnosti umeščanja naprav OVE v prostor na novih pravnih podlagah, poleg tega pa določa za te naprave, glede na veljavne predpise, še nekatere posebnosti ter določene ključne zakone v nekaterih delih tudi spreminja. V nadaljevanju prispevka so predstavljene nove pravne podlage oziroma možnosti umeščanja naprav OVE in ključne posebnosti, ki zadevajo tudi zainteresirano javnost.

MOŽNOSTI UMEŠČANJA NAPRAV OVE

1. Umeščanje naprav OVE na prednostnih območjih na podlagi akcijskega programa (5. do 7. člen)

Vlada bo najkasneje v roku enega leta od uveljavitve zakona sprejela Akcijski program k Strategiji prostorskega razvoja Slovenije 2050 (SPRS), v katerem se bodo opredelili predlogi izvedljivih variant za umestitev fotona­petostnih naprav in vetrnih proizvodnih naprav in z njimi pove­zane omrežne infrastrukture ter določile usmeritve za njihovo prostorsko izvedbeno načrtovanje na državni in občinski ravni. Na tej podlagi se bodo prednostno načrtovale naprave OVE državnega pomena, na podlagi vrednotenja pa bo izmed možnih variant vlada z uredbo sprejela najustreznejšo varianto (ki jo lahko sprejme skupaj z akcijskim programom).

Na podlagi akcijskega programa bodo občine načrtovale umeščanje naprav OVE v občinskih prostorskih načrtih (OPN) in občinskih podrobnih prostorskih načrtih (OPPN) brez izvedbe celovite presoje vplivov na okolje.

Sodelovanje javnosti: Za lokalno javnost in nevladne organizacije je pomembno, da bodo sodelovale v postopku celovite presoje vplivov na okolje glede akcijskega programa prednostnih območij. Glede sprejema uredbe o najustreznejši varianti za državno prostorsko načrtovanje veljajo določila Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3), prav tako za postopke priprave OPN in OPPN, vendar pa zakon določa, da bo možno sodelovanje le v skrajšani javni razpravi, ki pa mora trajati vsaj 15 dni.

2. Predpisana prednostna območja za umeščanje fotonapetostnih naprav (8. do 12. in 83. člen)

Poleg območij iz Akcijskega programa SPRS se kot prednostne za umeščanje fotonapetostnih naprav na podlagi zakona štejejo tudi naslednje površine:

1. strehe objektov in utrjene površine parkirišč na stavbnih zemljiščih, katerih tlorisna površina je 1.000 m² ali več, in ki se nahajajo na poselitvenih območjih, zlasti v mestih in drugih urbanih naseljih;
2. območje cestnih zemljišč, cestnih objektov, oskrbnih postaj javnih cest in servisnih prometnih površin;
3. železniško območje, kot ga opredeljuje zakon, ki ureja varnost železniškega prometa;
4. območja objektov za proizvodnjo elektrike ter obmo­čje razdelilnih transformatorskih postaj in razdelilnih postaj, ki segajo največ 5 m od roba najbolj zunanjega energetskega objekta;
5. območja zaprtih odlagališč;
6. območja opuščenih in nekdanjih površinskih kopov mi­neralnih surovin, ki niso zalita z vodo, če postavitev teh naprav ni v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, ter
7. obstoječa neaktivna odlagališča odpadkov in opuščena odlagališča odpadkov, če postavitev teh naprav ni v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom.

Na območjih iz 1. do 5. točke je dopustna postavitev fotonapetostnih naprav ne glede na določbe prostorskih izvedbenih aktov, če je postavitev skladna s podrobnejšimi pravili urejanja prostora, ki se neposredno uporabljajo. Podrobnejša pravila določi vlada z uredbo (besedilo predloga Uredbe o podrobnejših pravilih urejanja prostora za umeščanje fotonapetostnih naprav v javni razpravi), s katero pa lahko določi tudi druga območja, ki se v skladu s predpisi, ki urejajo prostor, štejejo za razvrednotena.

Ob določenih pogojih je obvezna postavitev fotonapetostnih naprav tudi ob novogradnjah (in rekonstrukcijah) določenih objektov, to je na parkiriščih nad 1000 m² površine in strehah nad 1.000 m2, na obstoječih objektih pa na parkiriščih in strehah nad 1.700 m², kar podrobneje ureja navedena uredba. Ta je del državnega prostorskega reda.

Izjeme od obveznosti postavitve fotonapetostnih naprav lahko lastnik dokazuje z zavrnjenim dovoljenjem ali soglasjem ali negativnim mnenjem, iz katerega je razvidno, da postavitev ni mogoča, pa tudi s strokovno podlago (študijo izvedljivosti), iz katere je razvidno, da je postavitev naprave ekonomsko ali tehnično neizvedljiva.

Minister pristojen za okolje podrobneje predpiše vsebino in metodologijo študij izvedljivosti (besedilo predloga Pravilnika o študiji izvedljivosti  postavitve fotonapetostne naprave v javni razpravi).

Sodelovanje javnosti: pri umeščanju fotonapetostnih naprav na predpisana prednostna območja javnost lahko sodeluje v javni razpravi o elaboratu OVE za umestitev naprav, za katerega mora investitor zagotoviti, da se objavi na spletni strani državne uprave in spletni strani občine, na območju katere ja načrtovana umestitev te naprave (najmanj 30 dni). Po končani javni razpravi pa mora poskrbeti tudi, da stališča do pripomb javnosti na istih mestih objavi skupaj s končnim elaboratom OVE. Dokazilo o tej objavi je obvezna priloga vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja ali druge upravne odločbe, ki omogočajo umestitev v prostor.

3. Umeščanje izven prednostnih in predpisanih prednostnih območij (13. člen)

Vse umeščanje naprav OVE izven navedenih prednostnih in predpisanih prednostnih območij se izvaja skladno z (ZUreP-3), upoštevajoč odstopanja oziroma olajšave postopkov, kot jih določa ZUNPEOVE. Sodelovanje javnosti v teh primerih poteka v skladu z določili ZUreP-3.

4. Regulatorni peskovniki (29. člen)

Za preskušanje novih in naprednih tehnologij, proizvo­dov ali pristopov na področju proizvodnje električne energije z izrabo OVE in njenega shranjevanja, ali za drugačen način uporabe obstoječih, lahko vlada odobri odstop od posameznih določb predpisov s področja energetike, prostora, graditve, rudarstva, varstva okolja, ohranjanja narave, upravljanja z vodami, varstva kulturne dediščine ter postavitve, obratovanja in priključevanja naprav za proizvodnjo električne energije, ki onemogočajo ali otežujejo izvedbo projekta. Odobritev takih odstopanj (regulativni peskovnik) je možna, če so izpolnjeni naslednji pogoji:

• predlagani projekt je v javno korist, saj lahko pomemb­no prispeva k razvoju proizvodnje električne energije z izrabo OVE ali njenega shranjevanja,
• odobritev regulativnega peskovnika in izvedba projekta nista v nasprotju s predpisi EU in
• navedena javna korist mora biti večja od teže posega v določbo predpisa, od katere se odstopa, pri čemer se pri presoji upoštevajo varstveni cilji, ki jih zasleduje ta določba.

Pravna ali fizična oseba pri ministrstvu, pristojnem za energijo, vloži pobudo za začetek postopka za odobritev regulativnega peskovnika, ministrstvo, pristojno za energijo pa o tem izda odločbo. Pred izdajo odločbe pridobi mnenja nosilcev, ki so pristojni na področju predpisa, od katerega se odstopa , o vplivu projekta na s predpisom varovani interes ter o njegovi dopustnosti glede na predpise EU. Obvesti pa tudi občino, na območju katere se bo projekt izvajal. Regulatorni peskovnik se odobri za čas izvajanja projekta oziroma največ za pet let, lahko pa se podaljša še za dve leti.

Sodelovanje javnosti: ministrstvo pristojno za energijo mora pobudo objaviti za najmanj en mesec v javno razpravo. Če predpis, od katerega se odstopa zahteva javno objavo odločbe, se skupaj s pobudo objavi tudi osnutek odločbe, kot bi glasila v primeru odobritve peskovnika. Vendar pravila glede sodelovanja ne veljajo, če se pobuda za peskovnik nanaša samo na odstop od zahteve predpisa glede pravnomočnosti. Vendar pa ZUNPEOVE  ne določa tudi javne objave končno sprejete odločbe, to je možno spremljati le na spletni strani Vlade (Seje vlade).

Pridobivanje električne energije iz naprav OVE kot spremljajoča energetska dejavnost (42. člen)

Umeščanje fotonapetostnih naprav in vetrnih proizvodnih naprav je možno tudi na območjih kmetijskih, gozdnih, vodnih območjih, območjih mineralnih surovin, prometnih površin in odlagališč, pod pogojem, da:

• ne otežuje realizacije posegov v prostor in opravljanja ali razvojnih možnosti osnovne dejavnosti na območjih namenske rabe prostora;
• omogoča, da zemljišče in objekti služijo osnovnemu namenu in spremljajoči energetski dejavnosti ter
• je to dopustno v skladu s tem zakonom, z zakonom, ki ureja prostor, s področnimi zakoni, ki so opredeljeni v tem zakonu ali drugimi zakoni.

Ta spremljajoča energetska dejavnost ne sme spodriniti pretežne dejavnosti glede na namensko rabo prostora in je, kadar je namenska raba povezana z izvajanjem določene dejavnosti, dopustna le, dokler se dejavnost, ki je skladna z namensko rabo, dejansko izvaja. V podporo izvajanju te spremljajoče dejavnosti zakon ustrezno spreminja Zakon o cestah (43. do 45. člen), Zakon o vodah (46. do 50. člen), Zakon o rudarstvu (51 in 52. člen), Zakon o kmetijskih zemljiščih (53. do 59. člen), zakon o urejanju prostora (60. člen), Zakon o varstvu okolja (61. do 65. člen), Zakon o gozdovih (66. do 69. člen). Ta spremljajoča energetska dejavnost se s prostorskimi izvedbenimi akti ali uredbo o prostorskem redu načrtuje v skladu z II. poglavjem ZUNPEOVE – to je kot velja za umeščanje naprav OVE na prednostnih in predpisanih prednostnih območij oziroma v skladu z ZUreP-3. Sodelovanje javnosti: možnosti sodelovanja bodo enake kot je to določeno za umeščanje naprav OVE na prednostnih in predpisnih prednostnih območjih oziroma z ZUreP-3.

DODATNE POSEBNOSTI POSTOPKOV

Posebnosti glede prostorskega načrtovanja (18. do 24. člen)

• V območju državnega prostorskega izvedbenega akta, ki je že v veljavi ali je bila pobuda za pripravo načrta že objavljena, je dopustna postavitev fotonapetostnih naprav, ki ni bila načrtovana v tem aktu, če prostorski akt načrtuje prometno infrastrukturo ali objekte in naprave za proizvodnjo električne energije ali za oskrbo z njo. Sodelovanje javnosti: investitor na spletni strani državne uprave in spletni strani občine, na območju katere je načrtovana umestitev fotonapetostnih na­prav, zagotovi objavo osnutka elaborata OVE za umestitve teh naprav (najmanj 30 dni). Po končani javni razpravi pa mora poskrbeti tudi, da stališča do pripomb javnosti na istih mestih objavi skupaj s končnim elaboratom OVE. Dokazilo o tej objavi je obvezna priloga vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja ali druge upravne odločbe, ki omogoča umestitev v prostor.
• Kratek postopek državnega ali občinskega načrtovanja bo dopusten tudi zaradi prilagoditve prostorskega akta vetrnim proizvodnim napravam, ki so dostopne na trgu če se njihova najvišja dopustna višina spremeni za največ 15 odstotkov. Sodelovanje javnosti: kratek postopek po ZUrep-3 dopušča 15 dni javne razprave.

Posebnosti glede celovite presoje vplivov na okolje (25. do 27. člen)

Glede verjetno pomembnega čezmejnega vpliva se šteje, da tega nima prostorski akt, s katerim se načrtuje postavitev fotonapetostnih naprav ali postavitev vetrnih proizvodnih naprav, ki se načrtuje na območju, ki je od državne meje oddaljeno 1 km ali več (enako velja za presojo vplivov na okolje). Sicer pa se celovita presoja vplivov na okolje ne izvede za prostorske akte, za katere je že bila izvedena, čeprav so za postavitev fotonapetostnih naprav ali vetrnih proizvodnih naprav določeni novi ali drugačni prostorski izvedbeni pogoji in glede na prostorski akt, ki se spreminja, niso predvideni posegi v nove dele okolja ali varovane prvine. Dodatni pogoj je, da gre le za manjše spremembe lokacije posamezne naprave, ki nima pomembnega  neposrednega ali daljinskega vpliva na varovana območja se ne približuje bivanjskim objektom in ne pomenijo spremembe višine za več kot 15 odstotkov. Naročnik prostorskega akta lahko zaprosi ministrstvo pristojno za celovito presojo vplivov na okolje za mnenje ali je potrebno izvesti presojo. Kot je bilo že navedeno, pa se za umeščanje naprav OVE na prednostnih območjih na podlagi akcijskega programa, celovita presoja vplivov na okolje pri načrtovanju ne izvaja. Sodelovanje javnosti: če se izvede celovita presoja vplivov na okolje javnost lahko sodeluje v skladu z določili Zakona o varstvu okolja (ZVO-2) in ZureP-3.

Posebnosti glede presoje vplivov na okolje za fotonapetostne naprave (28. in 87. člen)

Ob upoštevanju kumulativnih posegov in prepovedi drobljenja projektov se predhodni postopek presoje vplivov na okolje ne izvaja za samostoječe fotonapetostne naprave, ki se umeščajo na površini, ki ni večja od 4ha. Če pa se neposredno uporablja prvi odstavek 4. člena ali četrti odstavek 5. člena Uredbe 2022/2577/EU, se to določilo ne uporablja. Sodelovanje javnosti: obveznost predhodnega postopka ali postopka presoje vplivov na okolje določa sicer Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje. Če se predhodni postopek ali postopek presoje vplivov na okolje izvede, javnost lahko sodeluje v skladu z določili ZVO-2.

Posebnosti glede postopka prevlade javne koristi (17. in 93. člen)

Predlog o prevladi druge javne koristi nad koristjo ohranjanja narave za naprave OVE se vloži na ministrstvo, pristojno za okolje, ki pripravi predlog za odločanje vlade, kar predstavlja odstopanje od postopka, ki ga predvideva 66. člen Gradbenega zakona (GZ-1). Ta postopek prevlade se lahko izvede tudi v primeru negativnega mnenja s  področja ohranjanja narave v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, v primeru potencialne zavrnitve naravovarstvenega soglasja ali dovoljenja za poseg v naravo. Poseben režim glede prevlade javne koristi po ZUNPEOVE velja tudi za vse že začete, pa še nedokončane postopke, ki se nanašajo na umeščanje naprav OVE. Sodelovanje javnosti: v samem postopku prevlade javne koristi niti po Zakonu o ohranjanju narave (ZON), niti po GZ-1 sodelovanje javnosti ni predvideno, je pa v določenih primerih predvideno v postopkih, ki rezultirajo v zavrnitveni odločbi glede ohranjanja narave (npr. dovoljenje za poseg v naravo).

ZAKLJUČEK

ZUNPEOVE glede umeščanja naprav OVE v prostor prinaša glede na veljavne zakonske podlage za umeščanje v prostor (predvsem po Zakonu o urejanju prostora, Zakonu o varstvu okolja, Zakonu o ohranjanju narave, Zakonu o vodah) nove možnosti oziroma variante postopkov umeščanja, kar, skupaj s številnimi spremembami nekaterih ključnih zakonov vnaša dodatno nepreglednost v sistem postopkov v urejanju prostora.

Zainteresirana javnost bo ob konkretnem načrtovanem posegu za začetek težko ugotovila, na kateri pravni podlagi (npr. prednostno območje, regulatorni peskovnik) se bo umeščanje v prostor sploh izvajalo. Zato je za izboljšanje učinkovitosti procesov umeščanja in obvladovanje potencialnih nasprotovanj in konfliktov ob umeščanju OVE v prostor nujno treba zagotoviti zgodnje, jasno in dobro razumljivo seznanjanje javnosti z načrtovanimi posegi in aktivno komuniciranje investitorjev z javnostjo tekom procesa načrtovanja.

Država mora zaradi velikega javnega interesa za učinkovito umeščanje OVE v prostor pri tem odigrati ključno vlogo in uveljavljati visoke standarde sodelovanja javnosti in komuniciranja investitorjev. Za začetek mora pravočasno, razumljivo in odprto komunicirati svoje razvojne namere in prioritetne državne investicije ter skrbeti, da so javnosti res dobro pojasnjene pravne podlage, predvideni postopki in možnosti sodelovanja. Pomembni so terminologija, slog in odprtost komuniciranja.

—

Foto: Pixabay