Aarhuška konvencija ima odločilno vlogo v evropskem in slovenskem pravnem sistemu varstva okolja. Javnosti konvencija priznava posebno vlogo v sistemu nadzora nad varstvom okolja in posredno tudi v procesih odločanja o posegih v prostor in postopkih prostorskega načrtovanja. Po najnovejših ugotovitvah pravnice dr. Tanje Pucelj Vidovič, ki je nedavno predstavila izsledke svoje raziskave, v slovenski praksi odločanje o posegih v prostor in pravno varstvo pravic javnosti do udeležbe v okoljskih zadevah še vedno nista v celoti skladna z zahtevami Aarhuške konvencije.
Pogosto se v primerih bolj konfliktnih zadev poraja vprašanje, na čem sloni upravičenost posameznikov in nevladnih organizacij, da uveljavljajo pravno varstvo v okoljskih zadevah. Aarhuška konvencija (Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah) se prav v delu, ki se nanaša na sodno varstvo, najslabše izvaja. Zato Pucelj Vidovič uvodoma poglobljeno pojasnjuje genezo Aarhuške konvencije in posebej pravice do pravnega varstva:
»Ker tudi z javnopravnim oziroma oblastnim urejanjem varstva okolja trend prekomernega obremenjevanja okolja ni bil zaustavljen, je zaupanje v vlogo regulatorne in nadzorne funkcije države pri varovanju okolja upadlo in v pravo so začele vstopati zahteve po dopolnitvi uveljavljenega sistema zavor in ravnovesij s posebno vlogo članov (zadevne) javnosti, zlasti okoljskih nevladnih organizacij. … K spremembam pravnih sistemov v smeri, da se pri delovanju institucij, ki so del nadzora oziroma sistema zavor in ravnovesij, posebno vlogo priznava predstavnikom civilne družbe, je v evropskem in širšem pravnem prostoru odločilno prispevala Aarhuška konvencija. Z njeno uveljavitvijo so ideje o pomenu in vlogi civilne družbe postale del pravno zavezujočega mednarodnega prava in del nacionalnega prava pogodbenic – vključno z Evropsko unijo (EU) in njenimi državami članicami (Vidovič Pucelj, 2023: stran 289)«.
Glede pravnega varstva v zvezi s prostorskimi izvedbenimi načrti je sedaj presoja oz. uveljavljanje pravnih sredstev spet le v pristojnosti Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče je namreč ocenilo, da ureditev 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), ki je določal možnost tudi upravnega spora zoper prostorske izvedbene načrte pred Upravnim sodiščem, ni skladna z ustavo (več tukaj). Pucelj Vidovič meni, da bi moralo Ustavno sodišče predvsem glede namenske rabe zemljišča priznati pravni interes, in s tem dostop do pravnega varstva, tudi članom zadevne javnosti (NVO in prizadeti posamezniki), ki želijo varovati okoljske interese oziroma pravico do zdravega življenjskega okolja ali ekološko funkcijo lastnine. To stališče podpira tudi primer Pritožbenega odbora Aarhuške konvencije ACCC/C/2010/50, ki je poudaril, da se dostop do pravnega varstva ne sme opirati le na imetništvo stvarnopravnih pravic.
Ustavno sodišče je sicer nedavno (2022) spremenilo stališče glede izkazovanja pravnega interesa pri uveljavljanju pravnega varstva nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu na področju varstva okolja (odločitev U-I-25/17, točka 20). Po novem stališču te organizacije izkazujejo pravni interes že s tem, da imajo status delovanja v javnem interesu na področju varstva okolja in če izpodbijajo podzakonski akt z namenom varovanja okolja.
Vendar pa po mnenju avtorice tudi širše priznavanje pravnega interesa za pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov ne opredeli pravnega varstva pred Ustavnim sodiščem kot učinkovitega glede na zahteve Aarhuške konvencije. Ustavno sodišče lahko po lastni presoji pobudo zavrne, če ne gre za pomembno zadevo, ali jo tudi brez podrobnejše obrazložitve zavrne kot neutemeljeno, pa tudi postopek sam je precej drugačen, kot pri npr. upravnem sporu. Tako odločanje je seveda za najvišjega varuha ustavnosti primerno, vendar pa ne izpolnjuje najbolje minimalnih standardov pravnega varstva po Aarhuški konvenciji in zato ni skladno z njenimi zahtevami. V tem smislu bi bilo pravno varstvo primernejše zagotovljeno pred Upravnim sodiščem, za kar bi bilo potrebno spremeniti ustavo, ali pa če to ne bi bilo mogoče, spremeniti Zakon o ustavnem sodišču in v njem postopek za pravno varstvo glede prostorskih izvedbenih aktov posebej urediti. Pucelj Vidovič se zavzema za prvo rešitev, da bo postopek pravnega varstva v celoti učinkovit:
»Ker določbe PIA v temeljih začrtajo možne posege v prostor in s tem predstavljajo temelj za posege, ki botrujejo obremenjevanju okolja, mora pravno sredstvo, ki je na voljo članom zadevne javnosti, zagotoviti učinkovito preverljivost ne le postopkovnih, ampak tudi temeljnih vsebinskih izhodišč prostorskega načrtovanja, še posebej tistih, ki so vzpostavljeni tudi v interesu varovanja okolja. Ob upoštevanju širokega polja proste presoje odločevalcev je pomembno, da pravno varstvo zagotavlja tudi preverljivost bistvenih zahtev postopka oziroma predpisanega načina oblikovanja izpodbijanih določb PIA, ki so podlaga posegom v prostor (Vidovič Pucelj, 2023: stran 249).«
Glede odločanja o posegih, ki sledi načrtovanju umeščanja v prostor, avtorica zavzema stališče večje odprtosti pravnega varstva. Priznavanje pravnega interesa bi bilo po njenem mnenju potrebno razširiti na vse okoljsko relevantne upravne akte in tako NVO s statusom delovanja v javnem interesu omogočiti stransko udeležbo pri odločanju o vseh upravnih odločbah, pri katerih lahko pride do kršitve okoljskega prava. To podpira tudi praksa Sodišča EU, ki nakazuje, da omejevanje dostopa NVO in drugih prizadetih posameznikov na točno določene odločitve o posegu (npr. PVO, integralno dovoljenje) ni skladno s pravom EU ali konvencijo (tako je npr. Sodišče EU odločilo v zadevi C-664/15). Potrebna bi bila izrecna zakonska določba o možnosti pravnega varstva v vseh okoljsko relevantnih postopkih (npr. kot že določa 137. člen Zakona o ohranjanju narave, ki NVO s statusom delovanja v javnem interesu po tem zakonu omogoča zastopanje interesov ohranjanja narave v vseh sodnih in upravnih postopkih, kar smo nevladne organizacije že večkrat predlagale).
Ker obstajajo pri obravnavi okoljskih zadev, tudi zaradi drugačne narave »strank« in interesov, ki jih v postopku zagovarjajo, še številne druge zadrege, ko se za te zadeve uporabljajo standardna postopkovna pravila, se avtorica zavzema za sprejem posebnega procesnega zakona, ki bi v zvezi z okoljsko-relevantnimi odločbami o posegu v okolje čim bolj enotno urejal postopkovne posebnosti upravnega postopka in postopka sodnega nadzora.
To strokovno delo, bogato s pregledom primerov odločanja Pritožbenega odbora Aarhuške konvencije ter mednarodne in domače sodne prakse, obsežnimi pojasnili in predlogi, je tako pomemben vsebinski prispevek, ki bo pomagal nevladnim organizacijam in prizadetim skupinam in posameznikom pri uveljavljanju in argumentaciji pravnega varstva v okoljskih zadevah. Upamo, da bo prispeval tudi k boljši zakonodaji in njenemu izvajanju.
Senka Šifkovič, IPoP – Inštitut za politike prostora
—
Foto: Tingey Injury Law Firm na Unsplash
